意見(jiàn)踴躍 “房屋征收補(bǔ)償條例”諸多爭(zhēng)議懸而未決

　　13437人次，這是從1月29日到2月12日15天內(nèi)登錄國(guó)務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站法規(guī)規(guī)章草案征集意見(jiàn)系統(tǒng)，瀏覽或?qū)Α秶?guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征收條例”)發(fā)表意見(jiàn)的總?cè)舜危�這一數(shù)字創(chuàng)下迄今為止國(guó)務(wù)院行政立法征求公眾意見(jiàn)參與人數(shù)之最。

　　“無(wú)公共利益則無(wú)征收，無(wú)合理補(bǔ)償則無(wú)征收，無(wú)征收、補(bǔ)償則無(wú)拆遷，無(wú)法院裁判則無(wú)強(qiáng)制拆遷。”這是我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定的征收、拆遷行為必須遵循的法治原則。中國(guó)青年報(bào)記者日前采訪了向國(guó)務(wù)院法制辦提出修改建議的專家學(xué)者以及一些從事拆遷法律實(shí)務(wù)的律師，較為一致的看法是，征收條例的大方向較好地體現(xiàn)了這些原則，但距離真正實(shí)現(xiàn)“征收、補(bǔ)償、拆遷”三個(gè)不同階段的行為各歸其位，始終在法治軌道上運(yùn)行，則仍有諸多需要完善之處。

　　備受爭(zhēng)議的第四十條：征收條例調(diào)整范圍是否應(yīng)包括非因公共利益的拆遷

　　在此前國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)的兩次立法研討會(huì)上，與會(huì)專家堅(jiān)決反對(duì)寫進(jìn)條例，但最終寫進(jìn)了征求意見(jiàn)稿的第四十條，在此次征求意見(jiàn)過(guò)程中，遭到了幾乎一邊倒的反對(duì)。

　　2月7日，全國(guó)律協(xié)行政法專業(yè)委員會(huì)召開(kāi)的征收條例征求意見(jiàn)會(huì)議一開(kāi)始，第四十條就遭到與會(huì)大多數(shù)律師措辭嚴(yán)厲的批評(píng)。

　　北京才良律師事務(wù)所律師王令認(rèn)為，征收條例開(kāi)宗明義地規(guī)定了調(diào)整范圍，即“為了公共利益的需要，對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償”的法律行為，征求意見(jiàn)稿用絕大部分篇幅規(guī)定了因公共利益而實(shí)施的征收活動(dòng)，征收條例中不宜對(duì)非公共利益的拆遷作出具體規(guī)定，非公共利益的拆遷應(yīng)依照法律規(guī)定，參照國(guó)際通行做法，回歸自愿、平等協(xié)商的民事范疇。

　　曾經(jīng)建言全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的北大五學(xué)者之一沈巋在《對(duì)征收條例的八條建議》中指出，第四十條意在避免新條例出臺(tái)后此項(xiàng)工作“無(wú)法可依”的困境，但是建議刪除這一條，對(duì)此最好單獨(dú)立法規(guī)定。

　　沈巋表示，第四十條第二款要求建設(shè)單位編制拆遷實(shí)施方案，報(bào)房屋征收管理部門批準(zhǔn)，然而，由于政府不能為非公共利益需要進(jìn)行房屋征收，房屋所有權(quán)人對(duì)房屋仍然享有所有權(quán)，房屋征收管理部門憑什么可以批準(zhǔn)呢？征收條例已經(jīng)取消舊條例中的拆遷許可制度，這種批準(zhǔn)是否會(huì)成為“變相的”拆遷許可？

　　鑒于此，全國(guó)律協(xié)在給國(guó)務(wù)院法制辦的建議中提出，將第四十條規(guī)定修改為：“非公共利益的拆遷應(yīng)當(dāng)遵照《民法通則》、《物權(quán)法》、《合同法》的規(guī)定進(jìn)行。非公共利益的拆遷不得強(qiáng)制搬遷。”

　　除了非因公共利益的拆遷，征收條例的調(diào)整范圍是否應(yīng)涵蓋對(duì)宅基地上房屋的征收，也是此次爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

　　不少律師認(rèn)為，由于《土地管理法》及《實(shí)施條例》尤其是補(bǔ)償程序?qū)�集體土地的征收偏重于對(duì)農(nóng)用地的考慮，而原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》又明確表示僅調(diào)整國(guó)有土地上的房屋拆遷活動(dòng)。在實(shí)踐中，大量存在的“城中村”拆遷問(wèn)題成為法律真空，甚至有個(gè)別城市自行規(guī)定了既不依據(jù)《土地管理法》進(jìn)行征收審批和補(bǔ)償，也不按照國(guó)有土地房屋的市場(chǎng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹凹�體土地房屋拆遷制度”，造成了大量社會(huì)矛盾。為此，他們建議進(jìn)一步明確征收條例的適用范圍，避免集體土地上的征收繞開(kāi)法定程序，建議第四十一條改為：為了公共利益的需要，對(duì)集體土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人(以下簡(jiǎn)稱“被征收人”)給予補(bǔ)償?shù)模�按照《土地管理法》、《土地管理法�?shí)施條例》中規(guī)定的法定程序進(jìn)行。

　　遼寧智庫(kù)律師事務(wù)所律師陳文卿不贊成將集體土地上的房屋拆遷納入征收條例。他認(rèn)為，政府征收集體土地上的房屋更側(cè)重保護(hù)被征收人的后續(xù)生計(jì)，而不是基于房屋價(jià)值的所謂公平買賣。國(guó)有土地和集體土地上的房屋拆遷從程序、目的到對(duì)被征收人的利益補(bǔ)償上都有不同，因此不宜合二為一。

　　北京同一源律師事務(wù)所律師孫光祥則認(rèn)為，集體土地上的房屋征收與國(guó)有土地上的征收沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，其征收對(duì)象的價(jià)值完全取決于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，征收農(nóng)民的居所本身也不引起就業(yè)安置和社會(huì)保障的問(wèn)題，因此不應(yīng)區(qū)別處理。