解讀行政強制法(上)：規(guī)范行政強制避免權(quán)力濫用（2011.06.30）

　　范圍包括強制措施和強制執(zhí)行

　　行政強制是指對違反行政法律規(guī)范或者不履行生效的行政決定的行政管理相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利予以限制或者處分,直接執(zhí)行或者迫使當(dāng)事人履行由具體行政行為所確定的法律上的義務(wù)。

　　因此，行政強制法是一部規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)的一部重要法律。

　　目前我國行政強制制度主要存在兩個方面問題：一方面是“亂”，包括“亂”設(shè)行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；另一方面是“軟”，就是行政機關(guān)的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執(zhí)行。

　　據(jù)了解，行政強制立法的指導(dǎo)思想有兩個方面，一方面賦予行政機關(guān)必要的手段，保證行政機關(guān)履行職責(zé)，維護公共利益和公共秩序；同時，對行政強制進行規(guī)范，避免和防止權(quán)力的濫用，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　本法的調(diào)整范圍包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩方面內(nèi)容。其中，行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的行為。行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。

　　本法調(diào)整范圍有例外：發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施。另外，行政機關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施，有其特殊性，需要適用特別規(guī)定。因此，本法明確規(guī)定，對上述幾種措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

　　行政強制的設(shè)定和實施應(yīng)適當(dāng)

　　行政強制涉及公民、法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，實施行政強制必須遵循一定的原則。本法為此規(guī)定了以下原則：

　　一是法定原則。規(guī)定：行政強制的設(shè)定和實施，適用本法，并應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序進行。

　　二是適當(dāng)原則。規(guī)定“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制。”專家解釋，從實體上說，行政主體依法實施行政強制，應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)行政管理所要求的目標(biāo)為限，應(yīng)該凍結(jié)部分資金的，不能凍結(jié)整個賬戶。從程序上說，行政強制主體所采取的手段與要達到的目標(biāo)之間必須有對應(yīng)關(guān)系，要扣押商店里的違禁品，不能扣押違禁品以外的其他商品。

　　三是堅持教育與強制相結(jié)合原則。規(guī)定“實施行政強制，應(yīng)當(dāng)堅持教育與強制相結(jié)合。”專家指出，行政強制只是促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的。當(dāng)事人經(jīng)教育自覺改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不應(yīng)再采取行政強制。

　　四是不得為單位和個人謀利原則。規(guī)定“行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益。”

　　本法同時強調(diào)，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。

　　明確規(guī)定行政強制措施的種類

　　本法對現(xiàn)行法律、法規(guī)中的行政強制種類進行了梳理，規(guī)定的行政強制措施的種類有：限制公民人身自由；查封場所、設(shè)施或者財物；扣押財物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強制措施。

　　同時，本法規(guī)定了行政強制執(zhí)行的方式：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物；排除妨礙、恢復(fù)原狀；代履行；其他強制執(zhí)行方式。

　　嚴格限制行政強制措施設(shè)定權(quán)

　　明確行政強制的設(shè)定權(quán)，是從源頭上解決行政強制“亂”的關(guān)鍵。過去由于沒有統(tǒng)一的行政強制法，立法法也沒有對行政強制的設(shè)定權(quán)作出明確劃分，行政強制的設(shè)定權(quán)不明確，不僅法律設(shè)定行政強制，法規(guī)、規(guī)章也在設(shè)定行政強制，甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件也設(shè)定行政強制。其后果是，行政機關(guān)在實施管理過程中“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，也不符合依法行政的要求。

　　對此，本法明確規(guī)定：“行政強制措施由法律設(shè)定。”

　　截止2010年上半年，行政法規(guī)中規(guī)定了行政強制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規(guī)定，同時授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強制措施。

　　為與此相銜接，本法規(guī)定：尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由，凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強制措施以外的行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施、財物和扣押財物的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施。

　　為保證法制統(tǒng)一，本法還規(guī)定：法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)范的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定。法律中未設(shè)定行政強制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強制措施。但是，法律規(guī)定特定事項由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由，凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。

　　關(guān)于行政強制執(zhí)行，本法規(guī)定也應(yīng)由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行。

　　設(shè)定行政強制應(yīng)事前進行論證

　　為了規(guī)范行政強制的設(shè)定，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，本法規(guī)定了設(shè)定行政強制的事前論證和實施中的評估程序。

　　本法規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政強制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。”

　　同時，規(guī)定了行政強制實施中的評估程序：

　　——行政強制的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政強制進行評價，并對不適當(dāng)?shù)男姓�強制及時予以修改或者廢止；

　　——行政強制的實施機關(guān)可以對已設(shè)定的行政強制的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政強制的設(shè)定機關(guān)；

　　——公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)就行政強制的設(shè)定和實施提出意見和建議。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真研究論證，并以適當(dāng)方式予以反饋。

　　加強規(guī)范明確規(guī)定代履行范圍

　　代履行是在當(dāng)事人不履行相關(guān)義務(wù)的情況下，行政機關(guān)為維護公共利益而代為履行的一種執(zhí)行方式。現(xiàn)有13部法律和19件行政法規(guī)規(guī)定了代履行，主要涉及維護交通安全、治理環(huán)境污染和保護自然資源等事項。

　　為此，本法明確了代履行的范圍，加強對代履行的規(guī)范，規(guī)定：行政機關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。

　　同時規(guī)定，代履行的費用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。