財政政策既是經(jīng)濟(jì)政策，也是社會政策，具有雙重屬性及功能作用。2012年在“積極的財政政策”的宏觀政策基調(diào)下，財政政策有望成為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度杠桿，其中地方稅系改革、結(jié)構(gòu)性減稅、財政收支促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等方面將大有所為。

　　2012年是解決中國地方債務(wù)的關(guān)鍵一年。地方債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)由“遠(yuǎn)慮”變成“近憂”。10.7萬億地方債給中國經(jīng)濟(jì)敲響了警鐘，地方債務(wù)的根本性化解、土地財政掣肘房地產(chǎn)宏觀調(diào)控、中央地方兩級財源分配失衡，都已經(jīng)到了財稅體制改革的十字路口，推進(jìn)地方稅體系建立將是新一輪改革的大方向。

　　數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年兩年債務(wù)到期將占10萬億元地方債務(wù)的43%左右，總額約4.6萬億元。2012年地方政府可能出現(xiàn)非常大的融資缺口，因為大部分地方債是以地方融資平臺和抵押貸款形式存在的，大都投向大型項目和基礎(chǔ)設(shè)施，這些項目周期長、見效慢，地方財政2012年很可能出現(xiàn)較大困難。最新數(shù)據(jù)顯示，由于中央房地產(chǎn)調(diào)控的堅定推進(jìn)，2011年全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，許多城市的土地財政收入降幅非常明顯，如何既要化解地方債務(wù)融資風(fēng)險，又要解決擺脫土地財政依賴問題，并解決事權(quán)和財權(quán)匹配嚴(yán)重失衡的問題，是擺在地方政府面前的最大難題。

　　事實(shí)上，中國地方財政失衡問題由來已久，由于中央和地方財權(quán)與事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，地方政府長期面對資金缺口是地方債務(wù)問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財力和財政轉(zhuǎn)移支付能力，中央財政稅收體系得到了加強(qiáng)。

　　然而，由于地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導(dǎo)致財政捉襟見肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補(bǔ)收支失衡，因此土地財政和債務(wù)性融資成為地方財政的普遍模式。盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上各級地方政府大都不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

　　因此，化解一系列風(fēng)險的根本在于健全地方稅體系為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財空間和調(diào)控能力，擴(kuò)大地方財政來源才是化解風(fēng)險的根本之策。

　　在地方稅制建設(shè)和中央、地方政府間稅權(quán)的劃分上，國外已有較成熟的經(jīng)驗。美國盡管債務(wù)風(fēng)險也比較嚴(yán)重，但美國財稅體制設(shè)計依然有許多可以借鑒之處。首先，美國是三級財政劃分制度。在美國聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，政府體系是一個由聯(lián)邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數(shù)量的地方政府組成的三級政府體系。美國聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間均沒有行政隸屬關(guān)系，實(shí)行自主治理，各級政府都有明確的事權(quán)和財權(quán)，實(shí)行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制。

　　其次，依據(jù)公共服務(wù)劃分財政支出。美國按照公共物品的功能性、層次性等特征分別由聯(lián)邦政府、州政府或地方政府提供。聯(lián)邦政府的支出項目包括國防、人力資源、物質(zhì)資源、凈利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項。州和地方政府財政支出主要包括教育、公路建設(shè)、公共福利、衛(wèi)生保健、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，提供公共物品和公共服務(wù)的分工十分明確。

　　最后就是在分工基礎(chǔ)上的“財源共享”的分稅制體系。美國聯(lián)邦政府開征的稅種包括個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺產(chǎn)與贈與稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅。州政府開征的稅種包括銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、資源稅和社會保障稅。地方政府開征的稅種包括財產(chǎn)稅、銷售稅、消費(fèi)稅、個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅。各級政府之間稅收收入所占比重根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所不同。聯(lián)邦政府的稅收收入以個人所得稅和社會保障稅等所得稅為主，州政府的稅收收入以銷售稅為主，地方政府的稅收收入則以財產(chǎn)稅為主，這給地方政府比較穩(wěn)定的征稅空間。

　　盡管中美兩國的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制有非常大的差異，但借鑒國外有益經(jīng)驗，建立符合中國國情的地方稅體系應(yīng)該改革的大方向。一是國家已經(jīng)開始推進(jìn)資源稅改革進(jìn)程，為了加強(qiáng)資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能，可以參照國際經(jīng)驗，將改革后的資源稅收入由中央財政與地方財政按照固定比例分享；二是“十二五”時期，應(yīng)考慮啟動環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇，因此這部分稅收所得也主要應(yīng)歸屬地方；三是不動產(chǎn)稅制改革勢在必行。改革的基本思路是，將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的房產(chǎn)稅。最后，通過改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種來填補(bǔ)目前地方稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個集流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅和資源稅等為一體，相對獨(dú)立的稅收體系。如果能夠?qū)崿F(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財源，又能與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制煥發(fā)出新的活力。