2010年的兩會前，人民網等推出“兩會十大熱點問題調查”，網友關注的十大關鍵詞中，“養老保險”首次成為關注熱詞排行第一。到2013年兩會，“養老保險”社會保障的話題連續四年獨占鰲頭。

　　億萬人民“老有所養”的夢想首次在制度上得到實現

　　2009年，我國新型農村社會養老保險(新農保)開始試點。2011年，城鎮居民社會養老保險(城居保)開始試點。2012年7月，國務院在全國所有區縣實施新農保和城居保制度全覆蓋計劃，符合條件的老年人領取養老金。

　　截至2012年12月底，全國所有縣級行政區全部開展新農保和城居保的覆蓋工作，城鄉居民參保總人數達到48370萬，13075萬城鄉老年居民按月領取了養老金。短短3年間，兩大養老保險均實現了制度上的全覆蓋，與此前建立的城鎮職工養老保險一道，為中國百姓織就了一張覆蓋城鄉的養老保障網，幾千年來億萬群眾“老有所養”的夢想首次在制度上得到實現。

　　7月3日全國老齡工作會議提供的數字顯示，全國已有2.05億老年人享有基本養老保險待遇，企業退休人員基本養老金標準再次提高10%；社會救助制度進一步健全；城鎮居民醫保和新農合制度進一步完善……

　　全國老齡委副主任、民政部部長、全國老齡辦主任李立國表示，全國所有地區都建立了新農保和城居保制度，標志著覆蓋城鄉的基本養老保險制度基本建立，形成了人人享有基本養老保障的體系框架。

　　飽受爭議的“養老金雙軌制”

　　家住北京東城區的李阿姨從一家企業退休15年了，她的存折上清楚地記錄著退休金的變化——2009年1751元，2010年1948元，2011年2150元，2012年2377元。今年，她每月能領取2600多元。

　　“但物價漲得太快，退休金其實跟沒漲差不多。”李阿姨說，雞蛋在2009年時還不到2.5元一斤，現在都5元多了。

　　相比之下，剛從某政府機關退休的老劉就舒坦多了，他每月能領到退休工資5000多元，還不時能“意外地”收獲到原單位的各種慰問金和補貼。“想吃點啥，想外出旅游都不用猶豫。”老劉說。

　　中國社會科學院今年2月發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示：在被調查者中，75.4%的職工養老金低于2000元，92.3%的機關事業單位退休人員養老金高于4000元。

　　北京大學國家發展研究院近日發布的《中國健康與養老追蹤調查》也顯示，新農保的養老金中平均每年為720元、城鎮居民養老保險金平均每年為1200元，而企業養老保險金平均每年為18000元，政府或事業單位養老金平均每年為24000元，差距最高達數十倍。

　　養老，對于未富先老的中國來說是一個沉重的話題，由于體制原因帶來的“養老金雙軌制”，是一個更為沉重的話題。

　　“養老金雙軌制”，是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度，這是計劃經濟向市場經濟轉型期的特殊產物。“雙軌制”養老金的統籌辦法不同，企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，而機關事業單位則由財政統一籌資；支付的渠道不同，企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由財政統一支付；享受的標準不同，機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員。

　　雖然國家連續9次調高企業退休人員基本養老金水平，但差距并沒有明顯縮小。

　　破除“養老金雙軌制”的改革路徑漸趨明晰

　　“十二五”規劃再次強調加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，如城鎮職工基本養老保險省級統籌，基礎養老金全國統籌，城鎮職工基本養老保險關系轉移接續，城鄉養老保障制度有效銜接，機關事業單位養老保險制度改革，發展企業年金和職業年金，推進養老基金投資運營等。

　　“碎片化的制度必然導致待遇上的差別。”清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏在“2013年養老金高峰論壇”上說，“只有對養老制度進行頂層設計、結構調整，才能從根本上縮小這種差別。”

　　其實，早在2008年3月，國務院就決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先行開展事業單位養老保險制度改革。人力資源和社會保障部副部長胡曉義曾在接受媒體采訪時說，很多事業單位包括機關的社會保險制度改革正在穩步推進，其人員與企業職工一樣逐步參加了各類社會保險。隨著社保標準的提高和改革的不斷推進，“雙軌制”終將合并統一。

　　值得注意的是，“雙軌制”不僅存在于企業退休人員與公務員及事業單位退休人員之間，也存在于城市居民和農民之間。

　　一直以來，我國農民養老都由家庭給予保障，實際上也就是農民自己為自己養老，國家與政府在農民養老上的作用與功能不明顯。新農保制度的推行，表明傳統的城鄉二元制保障模式正在逐步向著城鄉一體化保障模式轉變，農民平等享受國家保障的權利正在得到更大程度上的尊重。

　　但是，我們還要看到，新農保制度的建立畢竟是初步，農民的養老保險金與城市居民的養老保險金客觀上存在著較大的差異。一切都將在不斷的改革中得到發展。

　　農民工的養老問題也逐漸凸現。《全國農民工監測報告》指出，截至2012年9月，全國農民工參加城鎮職工基本養老保險的比重僅為17.8%。單純依靠社會保障體系在短時間內難以解決龐大的農民工群體養老問題，農民工應從自己的中老年時期開始規劃養老生活，未雨綢繆，才能實現老有所依。當然，我們也要把包括農民工在內的農村養老保險更好地納入到制度設計之中。

　　據了解，2012年11月，人力資源和社會保障部已經下發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》，我國醞釀多時的中國養老金改革的“頂層設計”方案即將進入初定階段。對破除“養老金雙軌制”、基金投資運營等內容，改革路徑漸趨明晰。

　　人社部社保研究所所長金維剛說，黨的十八大明確要求整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度。目前，江蘇、山東、天津、湖南、陜西等許多地方正在積極探索將城鎮居民基本醫療保險與新農合整合，將城鎮居民養老保險與新農保整合，而進一步的整合仍然需要加緊頂層設計。(本報記者 梁 捷 周洪雙)