全面改革與中國大轉(zhuǎn)型——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍
黨的“十八大”為中國未來的發(fā)展描繪了宏偉的藍(lán)圖，指明了未來發(fā)展的方向與途徑。因此，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式或加快轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)五個領(lǐng)域的全面改革成為走向美好未來的關(guān)鍵。
剛剛閉幕的“十八大”描繪了中國未來的發(fā)展藍(lán)圖，也指出了走向未來的途徑。其中，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式或加快轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)五個領(lǐng)域的改革成為走向未來的主要途徑。那么，中國如何推進(jìn)轉(zhuǎn)型和全面改革？中國經(jīng)濟(jì)時報報記者就此專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員李佐軍。
中國正進(jìn)入第三次大轉(zhuǎn)型階段
中國經(jīng)濟(jì)時報：在國際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不確定性加大、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，大轉(zhuǎn)型成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇，請您具體談?wù)勚袊壳疤幱诤畏N轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。
李佐軍：我認(rèn)為，中國目前正處于第三次大轉(zhuǎn)型階段。
首先，我們必須明確轉(zhuǎn)型的含義和分類。我認(rèn)為，轉(zhuǎn)型是指制度或體制、發(fā)展方式或發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的重大變化。轉(zhuǎn)型可以分為廣義轉(zhuǎn)型和狹義轉(zhuǎn)型：廣義轉(zhuǎn)型是指包括制度或體制轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式或發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在內(nèi)的全方位轉(zhuǎn)型；狹義轉(zhuǎn)型是專指發(fā)展方式或發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。下面我們要討論的轉(zhuǎn)型主要指廣義轉(zhuǎn)型。若從廣義轉(zhuǎn)型角度看，目前我國正進(jìn)入第三次大轉(zhuǎn)型階段。
第一次大轉(zhuǎn)型是指建國初期我們推進(jìn)了從半殖民地半封建社會和新民主主義社會向社會主義社會的全面轉(zhuǎn)型，這是社會根本制度的一次大轉(zhuǎn)型。在這次大轉(zhuǎn)型中，我們通過社會主義改造，很快地建立起了以公有制、計劃經(jīng)濟(jì)、按勞分配為主要特征的社會主義制度，以及與之相配套的以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割制度等。
第二次大轉(zhuǎn)型是在改革開放以后，我們推進(jìn)了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。八十年代初期和中期，重點推進(jìn)了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，同時大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶。 1984年之后在推進(jìn)農(nóng)村改革的同時，逐步將改革重心轉(zhuǎn)向城市，重點推進(jìn)價格改革、國有企業(yè)改革等。 1992年鄧小平南巡后，經(jīng)濟(jì)改革開始全方位推進(jìn)，“十四大”提出了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，自此改革在企業(yè)改革、價格改革和政府宏觀調(diào)控改革等方面全面展開。 “十五大”又進(jìn)一步提出了國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組和依法治國等，在亞洲金融危機爆發(fā)后重點推進(jìn)了政府機構(gòu)改革、企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)改革、糧食流通體制改革等，同時加入WTO，走上了全方位對外開放的道路�？陀^說，計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型還在進(jìn)行中，目前已經(jīng)形成的只是初級市場經(jīng)濟(jì)體制。
第三次大轉(zhuǎn)型主要是推進(jìn)發(fā)展模式或發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型的起始點有兩種說法：一種說法是“十六大”提出科學(xué)發(fā)展觀之后；另一種說法是“十二五”規(guī)劃提出以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線之后�？茖W(xué)發(fā)展觀強調(diào)“以人為本”，強調(diào)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)統(tǒng)籌兼顧，強調(diào)“五個統(tǒng)籌”，強調(diào)建設(shè)社會主義和諧社會、推進(jìn)自主創(chuàng)新、建設(shè)新農(nóng)村和建設(shè)兩型社會等。 “十二五”規(guī)劃強調(diào)以科學(xué)發(fā)展為主題、以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，強調(diào)將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，將技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，將改善和保障民生作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的出發(fā)點和落腳點，將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點，將深化改革擴(kuò)大開放作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本動力，同時“十二五”規(guī)劃還強調(diào)要平穩(wěn)發(fā)展、內(nèi)生發(fā)展、升級發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展和和諧發(fā)展。顯然，第三次大轉(zhuǎn)型尚處于進(jìn)行之中。
必須指出的是，第三次大轉(zhuǎn)型看起來是狹義轉(zhuǎn)型，但事實上發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是不可能單獨進(jìn)行的，它依賴于制度等其他轉(zhuǎn)型。在“十八大”提出“五位一體”建設(shè)之后，第三次大轉(zhuǎn)型就不僅僅是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，而是一個包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)型（改革）、文化轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型等內(nèi)容在內(nèi)的全面轉(zhuǎn)型。因此，這次轉(zhuǎn)型具有廣泛性、綜合性、深入性等特點。
第三次大轉(zhuǎn)型勢在必行
中國經(jīng)濟(jì)時報：中國為什么要推進(jìn)第三次大轉(zhuǎn)型？
李佐軍：我認(rèn)為主要有以下幾個方面的原因，也就是“五個勢在必行”：
一則經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型勢在必行。一是中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長階段開始逐步轉(zhuǎn)入到中速增長階段，意味著我們必須實現(xiàn)從“速度效益型經(jīng)濟(jì)”向“質(zhì)量效益型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型；二是中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到 “高成本時代”，意味著我們必須實現(xiàn)從“低端經(jīng)濟(jì)”向“高端經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，必須大力發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)、知識和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，這樣才能消化高成本帶來的壓力；三是中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)產(chǎn)能全面過剩階段，意味著我們必須實現(xiàn)從“模仿經(jīng)濟(jì)”向“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，這樣才能逐步消化產(chǎn)能過剩；四是我國工業(yè)化已進(jìn)入中后期階段 （重化工業(yè)階段的下半場）、城市化進(jìn)入到加速階段的后半階段，意味著我們必須實現(xiàn)從“制造業(yè)經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，或者“工業(yè)經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型；五是國際經(jīng)濟(jì)危機還在持續(xù)，國際經(jīng)濟(jì)還將持續(xù)低迷一段時間，意味著我國必須實現(xiàn)從“外需經(jīng)濟(jì)”向“內(nèi)需經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。
二則政治改革（轉(zhuǎn)型）勢在必行。一是我國進(jìn)入中等收入階段之后，中產(chǎn)階級比例提高，公民的權(quán)利意識不斷增強，對政治改革提出了新的要求；二是我國進(jìn)入移動互聯(lián)網(wǎng)時代，公民的維權(quán)成本有所降低，維權(quán)渠道有所拓寬，政治訴求更加廣泛，增加了政治改革的動力；三是各級政府的債務(wù)壓力加大，增加了政府轉(zhuǎn)變職能的緊迫性；四是一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，也使政治改革更為迫切。
三則社會轉(zhuǎn)型勢在必行。一是貧富差距擴(kuò)大的趨勢尚未遏制，提出了建設(shè)公平社會的要求。貧富差距擴(kuò)大是當(dāng)下社會普遍關(guān)注的問題。目前，我國正在著力解決這個問題，但還沒有得到很好解決。二是城鄉(xiāng)差距依然較大，提出了建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會的新要求。三是社會矛盾明顯增多，群體性事件不時出現(xiàn)，提出了建設(shè)和諧社會的要求。四是人口老齡化社會提前到來，“人口紅利”減少，提出了加快建設(shè)適宜福利社會的新要求。
四則文化轉(zhuǎn)型勢在必行。一是部分人信仰缺乏，少數(shù)黨員干部理想信念動搖，要求大力發(fā)展信仰文化；二是一些領(lǐng)域道德失范，要求大力發(fā)展道德文化，重建道德底線；三是整個社會公民意識淡薄，要求大力發(fā)展公民文化；四是一些領(lǐng)域誠信缺失，要求大力發(fā)展誠信文化；五是科技創(chuàng)新能力不強，要求大力發(fā)展創(chuàng)新文化。
五則生態(tài)轉(zhuǎn)型勢在必行。一是全球氣候變暖，使得降低溫室氣體排放，尤其是二氧化碳排放，成為生態(tài)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。二是全球能源危機，使得能源價格不斷上漲，對生態(tài)轉(zhuǎn)型提出了要求。必須通過發(fā)展新能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)來緩解目前能源短缺的壓力和矛盾。三是全球性水資源短缺，提出了加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的要求。中國很多地區(qū)，尤其西北地區(qū)嚴(yán)重缺水，有些居民甚至連最基本的生存用水都得不到保障，工業(yè)用水也嚴(yán)重短缺。解決水資源問題，必須通過植樹造林、生態(tài)保護(hù)、涵養(yǎng)水源，使大氣正常循環(huán)，從而實現(xiàn)生態(tài)平衡。四是目前各種污染事件頻發(fā)，也使得生態(tài)轉(zhuǎn)型成為當(dāng)務(wù)之急。
轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)不動的根源和障礙
中國經(jīng)濟(jì)時報：實際上，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式在上世紀(jì)九十年代中期就已經(jīng)提出來了，但從這么多年來的轉(zhuǎn)型來看并不是很順利，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，其原因何在？
李佐軍：在我看來，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)不動的根源和障礙主要有四個：
一是我們沒有抓住轉(zhuǎn)型的軸心。一直以來，我們主要在轉(zhuǎn)型的外圍打轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型的軸心是各種主體和制度，主體包括政府和企業(yè)，制度包括法律、文化、政策等。我們總在強調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實際上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型只是表象，決定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的因素是主體和制度。也就是說，只有主體和制度轉(zhuǎn)型了，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)才有可能轉(zhuǎn)型。問題是政府自身的轉(zhuǎn)型、國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型、法律制度的轉(zhuǎn)型、文化的轉(zhuǎn)型等還沒有得到實質(zhì)性推動，所以轉(zhuǎn)型的效果不理想。
二是沒有消除轉(zhuǎn)型的主要障礙。轉(zhuǎn)型的主要障礙是既得利益集團(tuán)的阻礙。既得利益集團(tuán)包括擁有特權(quán)的政府部門、壟斷行業(yè)和國有企業(yè)等。這些既得利益群體由于受惠于過渡型體制，因此它們不大愿意轉(zhuǎn)型，因為一旦徹底轉(zhuǎn)型，部分權(quán)利和利益就會喪失，這無疑成為轉(zhuǎn)型的主要障礙。要消除這些障礙有賴于一系列深層次的改革。
三是沒有對指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)做及時調(diào)整。決定轉(zhuǎn)型的重要因素是指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計。比如究竟是追求數(shù)量還是追求質(zhì)量？是追求GDP還是追求老百姓的收入？是追求大國還是追求強國？是主要追求基礎(chǔ)設(shè)施這些硬實力，還是主要追求文化道德這些軟實力，這些目標(biāo)的設(shè)計都在很大程度上決定著轉(zhuǎn)型的方向和成敗。目前，地方政府的考核目標(biāo)主要還是GDP、財政收入、工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)的增長，還沒有把考核的重心真正轉(zhuǎn)到效益、質(zhì)量、民生、環(huán)保等這些指標(biāo)上來。因此，轉(zhuǎn)型在地方政府層面常常落不到實處。
四是尚未形成上下齊轉(zhuǎn)型的共識和氛圍。轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全社會的共同行動。要想順利推進(jìn)轉(zhuǎn)型，就必須形成全社會的轉(zhuǎn)型共識和氛圍。但我們還沒有形成這種轉(zhuǎn)型的共識和氛圍。而且，由于轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，各個方面對轉(zhuǎn)型的方向、途徑、措施等還存在較大的分歧，這也延緩了轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。
全面改革是推進(jìn)轉(zhuǎn)型的根本動力
中國經(jīng)濟(jì)時報：那么，如何消除轉(zhuǎn)型的主要障礙呢？
李佐軍：我認(rèn)為，要消除轉(zhuǎn)型的主要障礙，就必須推進(jìn)全面改革，之所以這么說，主要有以下幾個理由：
首先，改革本身就是轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。根據(jù)前面提到的廣義轉(zhuǎn)型定義，轉(zhuǎn)型包括制度和體制的轉(zhuǎn)型，即制度或體制改革是轉(zhuǎn)型的題中之義。推進(jìn)全面改革的過程，也就是推進(jìn)全面轉(zhuǎn)型的過程。抓住改革也就抓住了轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。
其次，改革或制度轉(zhuǎn)型是其他轉(zhuǎn)型的根本動力。制度是影響其他各種轉(zhuǎn)型的根源性因素，制度改革是推進(jìn)其他各種轉(zhuǎn)型的根本動力。不管是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還是區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不管是內(nèi)外需結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還是污染排放結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，其根本動力都在制度改革。因為任何一種轉(zhuǎn)型都依賴于一個一個的主體（政府、企業(yè)和公民）去采取有利于轉(zhuǎn)型的具體行動。而所有這些主體的具體行動都受制于制度設(shè)計：如果給它一個激勵性制度，它就會積極轉(zhuǎn)型；如果給它一個反向制度安排，它就不會轉(zhuǎn)型了。所以，我們必須通過制度的創(chuàng)新、制度的優(yōu)化、制度的改革來創(chuàng)造有利于各種主體向轉(zhuǎn)型目標(biāo)前進(jìn)的制度環(huán)境。
再次，制度不改革下的轉(zhuǎn)型將可能誤入歧途。在不合理制度下推進(jìn)其他結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不僅轉(zhuǎn)型不好，而且會將轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)歪了。比如，目前各地都在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在政府轉(zhuǎn)型不到位的情況下，政府主導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，很可能出現(xiàn)拔苗助長、寅吃卯糧、將經(jīng)念歪的情況，并留下很多后遺癥。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級應(yīng)主要由企業(yè)和市場來推進(jìn)，政府只能進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，而不能主導(dǎo)。因此，只有先通過改革將制度調(diào)整合理了，再推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，才能達(dá)到較好的效果。
最后，將制度改革好了，產(chǎn)業(yè)等非制度轉(zhuǎn)型就是一個自然的過程。通過改革建立起合理的制度后，各個主體會按照合理制度的引導(dǎo)，自發(fā)調(diào)整自己的行為，最后逼近合理的結(jié)構(gòu)。如果我們將政府職能轉(zhuǎn)變好了，將核心制度設(shè)計好了，轉(zhuǎn)型是無需費力推動的，它會自然而然地實現(xiàn)。（記者 周子勛）
