工商質監取消垂直管理回歸“善治”

　　國務院辦公廳近日下發通知，決定將工商、質監省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，業務接受上級工商、質監部門的指導和監管，領導干部實行雙重管理，以地方管理為主，其行政編制分別納入市縣行政編制總額，所屬技術機構的人員編制、領導職數，由市、縣兩級機構編制部門管理。

　　所謂“垂直管理”，是指“人、財、物、業務”垂直到上級主管部門管理，將職能部門的“烏紗帽”和“錢袋子”，從地方政府手里收回到上級主管部門手里。工商、質監部門的垂直管理始于1998年，當時主要是為了加強中央政令在工商、質監領域的權威，增加工商、質監的執法獨立性，破除地方保護主義對這兩個領域工作的干擾。與稅務、海關、國土等先后實行垂直管理的部門一樣，工商、質監部門實行垂直管理以來，在增加執法獨立性、提高行政效率方面取得了一定實效；與此同時，一些部門原本存在的稅收流失、數據造假、生產安全等問題反而愈加凸顯，垂直管理模式面臨著日益突出的挑戰。

　　現在工商、質監部門取消垂直管理，還有一個旨在“加強食品安全監管”的實際原因，就是2009年2月《食品安全法》出臺后，地方政府需要對本地區的食品安全負總責，工商、質監部門繼續實行垂直管理，使得地方政府與工商、質監部門之間權力不清、責任不明，不利于食品安全工作的監管與協調。食品安全監管涉及衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監管等多個行政部門，如果工商、質監兩個部門繼續實行垂直管理，也不利于兩部門與衛生、農業、食品藥品監管等部門加強溝通、密切配合、各司其職、各負其責。

　　從行政管理和行政執法的角度講，除海關、稅務等少數部門以行使中央層面（或省級）職能及其延伸職能為主，確需由中央（或省級）垂直管理外，大多數行政部門的職能主要屬于地方事務的范疇，在中央和地方的權責關系漸趨明確的穩定框架下，大多數部門都是不應實行垂直管理的，他們在履行職能中遇到的問題和困難，不能指望由中央（或省級）垂直管理來解決，而應當尋求在地方內部治理結構中得到解決。

　　以權力的來源劃分，地方治理主要有兩種模式，一種模式的權力主要來源于上級和外部，稱為“外源型治理”；另一種模式的權力主要來源于基層和內部，稱為“內生型治理”。一個地方的食品安全監管，直接與當地百姓的健康和生命息息相關，負責食品安全監管的地方政府有關職能部門，他們的權力如果來自上級和外部，未必能夠產生多大的責任壓力。反之，如果職能部門的權力來自地方內部和基層，由地方政府和百姓給他們的工作打分，他們就可望產生更大的責任壓力，在食品安全監管上更加盡心盡力。工商、質監部門實行垂直管理，是一種權力由上而下運行的“外源型治理”模式，體現了傳統的管制思路；現在兩部門由垂直管理改為地方管理，采取權力水平運行的“內生型治理”模式，體現了現代的“善治”思路。

　　當然，取消垂直監管之后，人們難免擔心，工商、質監工作如何克服地方保護主義的干擾？當前及今后一段時間，上級部門需要加強對地方工商、質監工作的指導和監管，政府、社會各方面也要形成治理合力，嚴防地方保護主義趁機反彈。從長遠看，要克服地方保護主義對工商、質監工作的干擾，不能謀求重回垂直管理的老路，而只能在完善“內生型治理”上做文章，通過地方權力部門之間的協調制衡，以及公眾權利對政府權力的監督制約，從內部破除某些權勢部門和權勢人物對食品違法犯罪行為的“保護”。從根本上講，需要實行更廣泛的地方民主選舉和基層自治，強化人大監督“一府兩院”的權力和司法機關的權威，鞏固輿論監督和群眾監督的權利本位。

　　只有這樣，才能促使工商、質監等政府職能部門嚴格依法履職，促使地方政府更多地對食品安全等地方事務負責，對當地百姓的權益和福祉負責，真正做到“有權必有責，用權受監督，違法必追究”，實現“法治政府、服務政府、責任政府”的目標。（錢永周）