警惕產業轉型升級中的“地方政府失靈”

　　從“市場失靈”到“政府失靈”：西方主流經濟學的中庸之道

　　回溯西方國家度過上個世紀經濟大蕭條的經驗，首推凱恩斯“有效需求理論”取代古典經濟學通過市場機制自發調節要素配置的“薩伊定律”，即通過強有力的政府宏觀經濟調控糾正市場自發生成導致的資源配置無序狀況，也就是通常所說的“市場失靈”。這個理論占據主流后，馬上引發了自由主義學派的強烈反對：如果市場不能通過看不見的手調節生產，那么政府是否一定能夠做到？比如理性預期學派就認為，民眾會對宏觀政策產生先決性的預期，導致宏觀政策的有效性難以保證。

　　然而在經濟大蕭條和戰后經濟復蘇的背景下，宏觀調控發揮出了超乎想象的巨大效力，市場經濟與宏觀調控的有機協調成為世界各國經濟發展的共識，主流經濟學也在二者之間尋求到了自身發展的合理定位。但隨著全球經濟步入信息技術和互聯網引發的持續快速發展期，政府對于經濟發展的干預幅度、范圍和手段都達到了前所未有的高度，這又引發了新一輪對政府調控的質疑。新政治經濟學派就強調，在平穩經濟增長時期，政府，特別是地方政府已不再局限于通過“扶持之手”來解決市場機制這個“看不見的手”失靈的問題，而是傾向于采用“掠奪之手”來干預經濟，通過發展地方經濟為自己獲得政治資本，此時就不可避免會發生“政績工程”甚至滋生腐敗行為。

　　事實上，西方主流經濟學對政府宏觀調控認識的變化一方面是基于外部經濟環境變遷帶來的壓力，另一方面也是對政府行為認識不斷深入的結果，其最終困境就是要在市場機制和政府調節之間尋求一個合理的度，讓“看不見的手”和“看得見的手”握在一起。

　　從“手段有限”到“調控沖突”：產業升級中政府調控失靈的具體表現

　　改革開放以來，中國在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，地方政府逐步擁有了更多的自主權，對區域經濟的發展起到了越來越大的作用，這在分稅制改革后體現得尤為突出。分稅制改革前，中央政府通過財政體系統籌安排全國稅收收入，地方政府發展當地經濟往往受制于財政資金的約束，而統分的稅收體系難以將地區經濟發展水平和財政資金之間建立有效的聯系，使得地方政府缺乏發展地區經濟的積極性。實施分稅制后，地方政府擁有了更多的可支配資源，伴隨著地方政府公務人員專業水平的提升和信息傳遞速度的加快，地方政府對本地經濟發展的指導性也達到了相當高的水平，協調發展地方經濟的手段趨于豐富和完善。但是，地方政府調控能力的提升是一把“雙刃劍”，很大程度上也加大了政府調控失靈的程度。

　　“手段有限”是政府調控失靈的集中表現。盡管地方政府協調區域經濟的手段日益豐富，但本質上都是過度依賴財政轉移支付。無論是對落后產能進行淘汰還是通過招商引資帶動地區產業升級，地方政府往往采用稅收優惠、土地政策、各種補貼等方式影響企業成本，形成推動產業升級的原動力。這種舉措在改革開放初期，經濟總量不高、土地等資源豐富的情況下非常有效，但隨著地區經濟總量的增長和土地等要素資源日益稀缺，有限的財政補貼對龐大的經濟總量而言顯得微不足道，調控失去應有的效力。而地方政府為了增加調控的有效性，就不得不加大財政投入力度，為此就要拓寬財政收入來源，由此引發稅費、土地價格的上漲，使得調控最終失靈。

　　“手段有限”所表現出的是政府調控能力整體有限與市場機制大環境不夠健全引發的效率缺失，而“調控沖突”則是由政府調控能力局部過強造成的。為了發揮專業化的分工優勢，地方政府對應中央政府的部門歸屬，將產業轉型升級工作劃分到具體的部門，每個部門各司其職，立足自身視角開展工作，此時部門協調就成為制約工作成效的關鍵。以縣域經濟為例，產業升級就涉及到發展局、經貿局、土地局、信息化局、規劃局等眾多部門，各個部門往往通過制定產業發展規劃的方式統籌相應的工作，但不同規劃之間的銜接存在很大困難，“調控沖突”難以避免。這種沖突既表現在對于土地用途、公共設施構建、區域空間布局之間的定位沖突，還表現在發展先后序列上的時間沖突，部分區域還存在領導班子調整帶來的思路沖突。縣域層面的調控沖突首先影響的是基層政府辦事人員的效率，比如，在鎮、街道層面往往是一個辦事人員對應多個上級部門，沒有統一的意見是難以有效執行的。為了減少沖突，各個職能局室傾向于立足原則、方向的大線條方式制定發展規劃，以減少相互之間的調控沖突，但這同時又增加了操作上的靈活性，難以保證政策的實際效力，從而出現政府失靈現象。