改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

　　胡錦濤

　　□現狀問題

　　征地補償過低致矛盾頻發

　　專家稱，征地的矛盾主要產生于農村集體土地征收為國有土地這一過程。地方政府低價從農民手中征地，再以數倍甚至幾十倍的價錢出讓給開發商等單位，農民只獲得土地收益中的極少部分，矛盾由此產生。

　　中國社科院農村發展研究所社會問題研究中心主任于建嶸稱，很多地方政府已形成土地財政，征地時濫用權力，且農民獲得的補償很低，在很多農業地區，農民失地之后生活困難，有農民甚至拿不到補償，這成為近年來重大的社會不穩定因素。

　　中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田同樣認為，目前農村集體土地征用最大的問題就是補償標準過低。國務院發展研究中心的調查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者拿走大頭，占40%到50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，而農民拿到的補償款，只占整個土地增值收益的5%到10%。在農民就業難以保障、社會保障跟不上的情況下，農民失地就失去了賴以生存的基礎。

　　鄭風田說，在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強的賣地沖動，導致我國非農占用耕地數量大、速度快。自1990年以來，我國平均每年流失耕地面積達1000萬畝以上，土地浪費嚴重。根據2004年修改的土地管理法，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但目前，我國農村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明，給多征濫占、侵犯農民權益提供了方便。

　　□改革難點

　　改革要動地方政府“奶酪”

　　早在2009年，土地管理法的修訂便提上日程，其中“征地制度改革”是核心內容之一，但因多方掣肘，新規始終難以出臺。專家表示，其中最大的阻力，無疑來自地方政府。

　　中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田表示，將土地收益還利于民，取消地方政府的土地壟斷權，無疑動了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其實是地方政府和農民的利益之爭，十八大報告中有關改革征地制度的表態，表明中央希望在地方政府和失地農民之間，取得一個新的利益平衡，以緩解矛盾。

　　中國社科院農村發展研究所社會問題研究中心主任于建嶸也認為，改革的最大難點就在于要觸動地方政府的利益。

　　專家表示，要想推動改革，不僅僅在于從制度上規定提高農民土地收益所占比例。

　　浙江大學公共政策研究院研究員楊遴杰說，比如規定賣地收入的40%給農民，但怎樣才能保證地方政府就按40%的比例給農民？他說，很多政策都是規定時候很好，但執行起來往往大打折扣。

　　此外，地方財政的大盤子中，需要分配給城市道路建設、公共服務、社會保障等多個方面，如果提高農民的土地收益比例，地方財政吃緊的空缺如何填補也將成問題。土地市場的好壞也并不一致，在土地市場不好的情況下，如何保證農民的土地收益？

　　楊遴杰表示，以上問題都有可能成為征地制度改革的障礙。但他同時表示，征地制度改革必須加快，因為“矛盾不會等著一切都設計好，矛盾不會自動消散，更不會因為改革的拖延而推遲引爆”。

　　□改革思路

　　合理引導土地市場化流轉

　　于建嶸教授稱，農村集體土地應該先進行確權，使土地有明確的產權歸屬。在這個基礎上加強產權的“權能”，也就是在自愿的基礎上，按照利益的引導推進流轉。農民可以賣地，政府通過稅收調節農民收入。

　　鄭風田教授說，農民有支配自己土地的權利，才能保證收益。珠三角有個很好的例子，改革開放之初，當時還沒有實行征地，香港的商人來廣東征地建廠，香港人付租金，到現在農民還在受益，“我的土地建了廠房，但每年都能靠房租活著。”

　　楊遴杰研究員表示，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍，讓農民可以流轉自己的部分集體土地；二是依然像現在這樣征地，但是提高農民土地收益的比例。他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉的改革方向。

　　中國社科院研究員楊重光認為，在市場經濟條件下，征地制度是一種經濟制度，征地時要把政府和農民的關系轉化。首先應明確界定征地范圍，不是公共利益用地不得征地。對于城市經營性用地，用于房地產開發、商業開發的，就不是征收問題，而是與農民之間的交換問題。

　　楊重光說，交換必須符合國家規定，交換過程中，政府用稅收的辦法獲得財政收入，就解決了財政吃緊的問題。對于如何征稅，他稱應進行系統科學的研究，不光要考慮賣地農民的收益，同時要通過稅收，平衡不同區域經濟發展，“有的地方城市化發展快，農民賣地獲益太高，也不合理。”

　　□立法進程

　　新土地管理法明年或出臺

　　事實上，土地管理法的修訂已經提了多年，矛頭集中在征地制度改革上，目前國務院法制辦正在制定農村集體土地征收補償條例。據專家透露，修改后的土地管理法有望提交明年的全國人大會議審議。

　　多名專家表示，盡管土地管理法的修改已成定局，但最終怎么修改尚無定論。

　　于建嶸教授稱，在一次專家征求意見會上，多名專家意見不一，爭論的焦點在“農民賣地還是政府賣地”。

　　楊重光研究員稱，業界的爭論集中在土地產權改革、是否引入市場機制、怎么看待土地的征收征用等方面，不過必須加快改革已經成為共識，“只是改革的大小問題”。他認為，征地制度需要大的改革，推進土地自由流轉，提高土地的使用效率，保障土地同地同價，“小改革起不到作用，還可能給今后留下更大的矛盾。”

　　除了征地制度改革，土地用途管制也提了多年，不過一直沒有具體實施。十八大報告提到，“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制。”

　　鄭風田教授說，土地用途管制也應該盡快實施。目前，國土資源部實行土地增減掛鉤政策，即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。簡單地說，地方政府在農村整理復墾出一定數量的耕地后，方可使用一定數量的建設用地。鄭風田說，這樣一來，有的地方政府就會趕農民上樓，把農民村莊拔掉。

　　他說，土地增減掛鉤，只是要求地方政府保證一個大的耕地指標，卻不能保證是不是真正肥沃的土地成為耕地。今后，應劃分基本農田并落實到具體地塊，一旦劃定不得征用。只有這樣，才能減少地方政府的操作空間。記者孫雪梅

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