文章導讀： 市政府怎么花錢？如何讓每一分財政資金的用途有跡可循？如何讓每一位納稅人知道錢用到了哪里？全國城市中財政透明度最高是哪些？5年來名列前茅的城市有什么共同點？

　　（本文刊發于《中國經濟周刊》2016年第31期）

　　授權《中國經濟周刊》獨家首發

　　清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心

　　《2016年中國市級政府財政透明度研究報告》

　　并推出“295個地級及以上市政府財政透明度排行榜”和“358個縣級市政府財政透明度排行榜”

　　《中國經濟周刊》 記者 張璐晶|北京報道

　　市政府怎么花錢？如何讓每一分財政資金的用途有跡可循？如何讓每一位納稅人知道錢用到了哪里？全國城市中財政透明度最高是哪些？5年來名列前茅的城市有什么共同點？

　　清華大學公共經濟、金融與治理研究中心最近5年連續定期推出的《中國市級政府財政透明度研究報告》（下稱《報告》），一直試圖解答這些問題。

　　與此同時，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心每年授權《中國經濟周刊》獨家首發《報告》。2013年起，《報告》對全國除海南省三沙市以外的 285個地級市和4個直轄市政府的財政透明度情況進行了研究。2015年的研究范圍進一步擴大，除了294個地級市和直轄市外（包括當時剛建市的海南省儋 州市，新疆維吾爾自治區吐魯番市，西藏自治區昌都市、林芝市、日喀則市，但不包括海南省三沙市），還包含了358個縣級市。2016年的研究范圍仍然為全 國295個地級及地級以上的市政府（包括新建市的西藏自治區山南市）以及全國358個縣級市。

　　“課題組發布排名的目的并不是為了把哪個城市排下去，我們希望通過努力，改善政府管理水平，提高國家治理能力，爭取大家都是并列第一。”報告課題組 負責人、清華大學公共管理學院教授俞喬告訴《中國經濟周刊》記者，“5年來，中國市級政府財政公開與透明情況有了較大進步，這得益于《預算法》的通過、中 央政府的重視、地方政府的配合，以及新聞媒體的持續關注，這都極大地推動了各地政府部門財政的進步。”

　　63個城市得分60以上，排名前三的還是北上廣

　　通過對全國295個地級及以上市政府財政透明度進行大數據分析和研究，課題組得出了“2016年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜”。排名前6 名為北京、廣州、上海、珠海、武漢、杭州；按百分制核算，得分80以上的城市有4家，得分70及以上的城市有20家，得分60以上的城市有63家，相較于 去年有較大的進步。

　　俞喬表示，不管是從總得分還是細項得分來看，相比于去年，地級及以上市政府在財政透明度建設上有了比較明顯的改進。比如，今年公共財政的明細科目公 開情況要明顯好于去年，越來越多的市政府除了公布自己的財政報告，還在網上公布了詳細的收支明細表格，沒有提供表格的市政府中，也有一些在政府財政報告中 細化了報告項目。

　　俞喬告訴記者，在地級及以上市政府中，北京、廣州、上海三個市政府的財政信息公開做得最好，得分非常接近，為其他市級政府財政公開起到了標桿與示范 作用。這三個市政府的財政公開情況連續多年都名列前三位，而且交替排在首位。2016年的排位為北京第一、廣州第二、上海第三，與去年排名相同。

　　其他排名前10位的城市，如珠海、武漢、杭州、天津、清遠、成都、溫州，財政透明度也較好，而這些城市主要集中在東部沿海地區，這說明東部沿海城市在經濟建設領先的同時，對政府管理的制度建設也越來越重視。今年西部地區僅成都市排名進入了前10，位列第9位。

　　而今年縣級政府財政透明度評價指標體系與地級政府完全相同，與去年情況相似，縣級市得分普遍要低于地級市，其中得分70以上的縣級市僅有三個：云南省大理市（第一）、廣東省樂昌市（第二）、江蘇省江陰市（第三）。

　　排名前30位的城市有何共同點？

　　“四本賬”公開情況好

　　在今年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜中，排名前30的市政府在機構公開方面得分普遍都很高，平均得分接近該項總分的94%，而且幾乎都給出 了較為完善的2015年預算執行以及2016年預算報告，財政收支預決算公開到了較細的項目，“四本賬”公開情況的平均得分達到了該項總分的80%以上。

　　衡量政府財政透明度的核心指標是市級政府對預算與預算執行情況，即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經 營以及社保基金）。《報告》指出，“四本賬”的公開情況雖然較去年有所提升，但仍有進步的空間。對295個地級及以上市政府預算與預算執行公開得分占該部 分滿分百分比的情況進行分析，295個城市中有86個市政府得分達到總分的60%以上，比去年增加31個。所有城市的平均得分雖僅占該部分滿分的 43.23%，但比去年提升了9.3個百分點，進步較大。

　　去年排在前30位的城市中，有一些城市的排名有所下降，這也反映了地級市政府在財政公開方面的一種競爭態勢。值得一提的是，今年山東省地級市財政公開情況有較大提升，在前30位中占到8個，包括濱州、臨沂、青島、濟南、濟寧、棗莊、東營、威海。

　　“一旦公開就很難再回頭”；市級人大預算審核亟須強化

　　在5年的課題組研究中，每一年的《報告》公布后，都會收到很多地方政府關于排名的反饋。有的地方政府會直接發函，表示他們非常重視財政透明度公開情況，對排名的波動情況共同探討如何在制度層面加以改進。

　　俞喬表示，一方面是因為中央要求政務公開、建立陽光政府，通過《預算法》對地方政府的債務公開情況做了剛性約束；另一方面5年來長期排名靠前的城市如北京、上海、廣州、珠海、武漢、寧波、天津、南寧、成都、杭州等也反映了各地政府對財政公開透明的重視程度。

　　“在5年的研究中，課題組積累了大量的數據，沒有和任何商業機構進行合作也不尋求有關政府部門的贊助，確保了本研究的學術性、獨立性和公正性。”俞喬說。

　　通過地方政府的反饋，一些地方政府表示他們在提升財政透明度的道路上存在實際的困難，比如一些省級政府對市級政府的信息公開狀況有規定和約束，這與 中央要求公開財政透明的原則不符。其次，部分市級人大在審查本級政府財政報告的時間嚴重滯后，影響了市政府在年初兩會之后及時向全社會公布公共預算。舉例 來說，有的城市，市級人大對上一年工作的審議，尤其是對決算的審議，要到第三季度才能完成，而另一些地方的市級人大可能年初就完成了預算、決算的審議，這 從客觀上也造成了兩者公開情況的差異。而且還有一些人大代表對于非常專業的預算、決算存在“看不懂、搞不清、不開腔”的現象，因此很難發揮應有的作用。

　　對此，俞喬表示，一方面，市級人大對預算審核亟須強化，應該盡早把審議預算放在人大工作最為重要的位置；另一方面，人大代表要從業余人員逐步向專職人員改變，在現階段則要為人大代表配專業人員協助開展預算審議。

　　“國外的議會里也有來自各行各業通過制度性競爭產生的民意代表，但他們都會有專職的助手和專家幫助理解專業性強的預算問題。”俞喬說，“一旦開始財政公開的制度建設，就很難再走回頭路。”

　　最難啃的骨頭：地方政府債務公開；僅有37.2%的地級及地級以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務情況

　　在其他重要財政信息公開方面，政府性債務的公開情況相比去年有所提升，但仍然最差，大額專項資金公開情況有了比較明顯的進步。

　　其實，地方政府的債務情況一直是財政透明度公開中最難啃的骨頭。

　　《報告》對市級政府的債務情況進行了重點分析。通過對全國地級及地級以上市政府、縣級市政府的債務公開數據進行收集、統計和處理，課題組發現僅有37.2%的地級及以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務情況，而且公開的口徑和統計方法不一。

　　對此，俞喬表示，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當的解釋。地方政府債務的統計口徑非常復雜，現實情況是各地都有自己的融資平臺，債務規模并不清晰。每年財政部、審計署在各地都要調查政府的債務情況，但最后統計出的數字往往沒有統一的指標口徑。

　　2014年10月2日國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）》、2014年10月8日國務院發布《國務院 關于深化預算管理制度改革的決定（國發〔2014〕45號）》、2015年1月23日國務院發布《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見（國發 〔2015〕3號）》，自此之后各地政府對債務公開情況的重視程度不斷增加，且各地的債務置換呈現出更加透明的趨勢，這也是債務的顯性化標志。國家層面的 立法、規定對于地方債務信息透明化具有較大的約束力。

　　對比來看，2015年政府性債務的公開情況較差：除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門6個城市外，其他地級及以上市政府都未公布政府債務和舉債 資金使用情況。而2016年政府性債務公開有了較大改善，37個直轄市、省會城市和計劃單列市中，有23個城市部分公開了政府債務。

　　從內容來看，我國地方政府的總體債務包括：地方政府債券、向金融機構借款、政府投融資平臺負債、或有債務等項目。但是，市級政府公布的債務信息中，則僅僅披露政府債券的情況，還未能完整、全面地公開所有政府債務。

　　俞喬表示，就目前政府債務公開情況來看，缺少銀行借貸、投融資平臺負債、或有債務、政府投資類債務等重要內容的公開。其主要原因可能有以下幾方面： 一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺公司來承擔政府性債務，市政府并未在國有資本經營中公布這些平臺公司的相關情況，也未公開地方國有企業財務情 況；二、可能總體負債率較高，難以進行披露；三、政府性債務除了直接債務外，還有大量的擔保債務，在公開上存在困難和缺乏激勵機制；四、對或有負債界定的 不一致問題，統計口徑在技術上有很大的爭議。

　　俞喬表示，控制地方政府的借債規模、完善對地方政府債務的監管、增強地方政府債務的公開度和透明度，這本身就是改善政府治理、防范系統性風險的重要內容，也是大力發展我國金融市場的制度性基礎設施建設。