薛 瀾 張 帆

　　2015年8月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》發(fā)布以來，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式逐漸在全國(guó)推廣。所謂“雙隨機(jī)、一公開”，即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。“雙隨機(jī)、一公開”的全面推開將為科學(xué)高效監(jiān)管提供新思路，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的戰(zhàn)略部署提供重要支撐。

　　一、政府在矯正市場(chǎng)失靈過程中可能存在“監(jiān)管失靈”

　　從根本上說，市場(chǎng)機(jī)制本身無法解決自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品供給不足和信息不對(duì)稱等“市場(chǎng)失靈”問題。政府監(jiān)管，即政府為矯正市場(chǎng)失靈在市場(chǎng)機(jī)制框架內(nèi)，基于法律制定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)問題進(jìn)行的干預(yù)和調(diào)控行為。然而，政府監(jiān)管可能存在以下幾種“失靈”風(fēng)險(xiǎn)：

　　首先，過度監(jiān)管可能導(dǎo)致監(jiān)管成本（主要指監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本和企業(yè)因此增加的成本）大于監(jiān)管收益（如市場(chǎng)環(huán)境改善），從而導(dǎo)致整體福利降低。例如，我國(guó)當(dāng)前監(jiān)管工作存在著檢查任性、執(zhí)法擾民等問題，企業(yè)疲于應(yīng)付各種檢查，負(fù)擔(dān)大大增加，一些小規(guī)模創(chuàng)新型企業(yè)甚至因此被扼殺。

　　其次，企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各級(jí)政府間復(fù)雜的利益博弈，可能導(dǎo)致“監(jiān)管俘獲”。例如，有些執(zhí)法人員與企業(yè)形成了“貓鼠共謀”的利益鏈條，監(jiān)管人員利用執(zhí)法尋租，企業(yè)利用處罰行賄，造成人情監(jiān)管、選擇性執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

　　最后，企業(yè)相對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“信息優(yōu)勢(shì)”，可能導(dǎo)致監(jiān)管部門無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。目前，我國(guó)監(jiān)管部門在實(shí)際工作中常常受困于信息缺失，但在信息收集方面又面臨著技術(shù)、方法、人力、物力等條件限制，使得高水平、高效率的監(jiān)管幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，尚未完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)也使公眾難以全面獲得企業(yè)信息，難以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，政府監(jiān)管“單打獨(dú)斗”局面也因此難以改變。

　　二、“雙隨機(jī)、一公開”全面推進(jìn)將有力糾正“監(jiān)管失靈”

　　隨著“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革的全面推進(jìn)，將有力糾正以下幾種“監(jiān)管失靈”。

　　首先，改革以“列清單”“適度查”等具體措施，防范了監(jiān)管部門對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的過度干預(yù)。具體而言，為杜絕權(quán)力濫用，監(jiān)管部門需依法制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定的，一律不得開展隨機(jī)抽查。為避免執(zhí)法擾民，監(jiān)管部門需根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)、行業(yè)企業(yè)實(shí)際情況，合理確定隨機(jī)抽查比例和頻次。為減少“多頭執(zhí)法”，基層政府需協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門開展聯(lián)合抽查，對(duì)同一市場(chǎng)主體的多個(gè)檢查事項(xiàng)，原則上一次性完成。

　　其次，“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制極大壓縮了監(jiān)管部門與市場(chǎng)主體雙向?qū)ぷ饪臻g，降低了“監(jiān)管俘獲”發(fā)生幾率。具體而言，監(jiān)管部門先建立健全市場(chǎng)主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，再通過搖號(hào)等方式，從市場(chǎng)主體名錄庫中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員。這樣一來，監(jiān)管人員再不能“選擇執(zhí)法”，企業(yè)也不能心存僥幸、冒險(xiǎn)違規(guī)。

　　最后，“一公開”機(jī)制將加快我國(guó)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，助力克服市場(chǎng)監(jiān)管的“信息瓶頸”。“一公開”機(jī)制不僅強(qiáng)調(diào)將抽查情況及時(shí)向社會(huì)公布，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督，將抽查結(jié)果納入市場(chǎng)主體的社會(huì)信用記錄，加大懲處力度，還強(qiáng)調(diào)在相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法過程中打破部門間的信息數(shù)據(jù)壁壘，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，這將大大加快我國(guó)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，有助于克服市場(chǎng)監(jiān)管的“信息瓶頸”。

　　三、“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制的確立進(jìn)一步豐富了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵

　　“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制的確立，在增強(qiáng)監(jiān)管科學(xué)性和執(zhí)法公正性的同時(shí)，也為我國(guó)監(jiān)管模式改革提供了新思路。本屆政府著力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，其中，將監(jiān)管重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟(jì)體制改革深化的一個(gè)明確信號(hào)。而由“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式所帶來的改革實(shí)踐，不僅有力推動(dòng)了行政體制改革的思路創(chuàng)新，也進(jìn)一步豐富了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

　　首先，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式為治愈人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公等頑疾提供了良方。政府監(jiān)管制度的發(fā)展演變是特定的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政治體系、法律秩序、科技進(jìn)步和價(jià)值觀念等交互作用的產(chǎn)物，受到國(guó)家整體現(xiàn)代化進(jìn)程的制約。因此，如果不能全面、客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度、法律體系健全程度、社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管工作的參與程度，甚至是監(jiān)管部門履行職能所能借助的技術(shù)水平，合理有效的監(jiān)管制度就無從建立。“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的推廣，正是順應(yīng)了我國(guó)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的經(jīng)濟(jì)新浪潮。依法制定抽查事項(xiàng)清單，建立“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)及企業(yè)信用體系進(jìn)行監(jiān)管，體現(xiàn)了科技創(chuàng)新對(duì)政府治理創(chuàng)新的推動(dòng)作用。

　　其次，“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制的確立標(biāo)志著“放管結(jié)合”進(jìn)入了承前啟后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。將監(jiān)管重心從事前行政審批轉(zhuǎn)向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)中國(guó)政府來說無異于一場(chǎng)理念與職能革命。促成這一革命成功的重要保證，即是政府統(tǒng)籌全局，做到有進(jìn)有退。換言之，如果在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，政府不能加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的必要監(jiān)管，采取更合理更高效的行為來消弭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所必然帶來的各種負(fù)面影響，那么經(jīng)濟(jì)社會(huì)就無法持續(xù)健康發(fā)展。“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制的確立，正體現(xiàn)了政府監(jiān)管改革在理念上的完善，在政策上的銜接，標(biāo)志著“放管結(jié)合”進(jìn)入了承前啟后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就政策內(nèi)容看，此次改革文件不僅明確了監(jiān)管模式創(chuàng)新的總體要求，還涵蓋了監(jiān)管程序規(guī)范、監(jiān)管工具創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，涉及配套制度機(jī)制建設(shè)，體現(xiàn)了政策決策的科學(xué)性，為其他領(lǐng)域的改革提供了借鑒。

　　最后，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式改革極大激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的動(dòng)力和活力。國(guó)家治理體系的良性運(yùn)行，離不開地方和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式改革極大激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的動(dòng)力和活力，改革試點(diǎn)一年多來，已積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)。例如，廣東省今年10月1日起正式實(shí)施的《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》，是全國(guó)首部市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的綜合性法規(guī)。該《條例》首次以法律形式明確規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以采取隨機(jī)抽取市場(chǎng)主體和隨機(jī)選派監(jiān)督檢查人員，通過書面檢查、實(shí)地檢查、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)等方式進(jìn)行檢查；市場(chǎng)主體信用信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)在市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)向社會(huì)公示，并向社會(huì)公眾提供查詢服務(wù)。江蘇省大力推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，目前全省97個(gè)縣（市、區(qū)）工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革已全部到位，成立了市場(chǎng)監(jiān)管局，形成了“一個(gè)部門管市場(chǎng)”的格局。四川省在“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立了“遞補(bǔ)抽取”機(jī)制，即在相關(guān)特定行業(yè)具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員庫中統(tǒng)籌抽取執(zhí)法人員，以解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

　　當(dāng)然，監(jiān)管改革不可能“畢其功于一役”。要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的有限政府、責(zé)任政府和陽光政府，在全面推廣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式改革過程中，仍需進(jìn)一步落實(shí)多項(xiàng)配套措施，包括盡快建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，推進(jìn)隨機(jī)抽查與社會(huì)信用體系相銜接，探索開展多部門聯(lián)合抽查等。此外，如何確保抽查事項(xiàng)清單的實(shí)時(shí)更新，如何加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)等新興行業(yè)的事中事后監(jiān)管，如何調(diào)整人員編制和組織設(shè)置以適應(yīng)綜合執(zhí)法的需要等，都是值得進(jìn)一步探討的問題。

　　（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）