“復婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收’”……這些限定性極強的規定是貴州某縣的縣委辦公室、縣政府辦公室印發的規范管理縣轄區內所有城鄉居民操辦酒席的“紅頭文件”,文件一經曝出,引發質疑。

　　管人管事的地方性“紅頭文件”應該怎么制定?地方在規范“紅頭文件”中有何舉措?記者日前采訪了法學專家和地方政府法制辦相關負責人。

　　名叫“規范”不規范

　　頭頂“紅頭”濫用權

　　由于文首列有紅色字樣的機關名稱、文尾蓋著公章,“紅頭文件”在公眾印象中有著很強的權威性和嚴肅性。貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹:“‘紅頭文件’是俗稱,其中行政規范性文件占很大比重,這也是政府公共政策的主要表現形式。”

　　中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏說,行政規范性文件(簡稱“規范性文件”)的內涵和外延,目前國家沒有統一的界定。通常在實踐中,行政機關制定的具有普遍約束力的,且在效力位階上低于行政規章的非立法性文件,可視為規范性文件。能否納入規制范圍,關鍵要看其對公民、法人或者其他組織的權益是否直接產生影響,對上述主體是否有實際約束力。“一些法律往往需要具體的規定來落實,各地執行機關根據實際情況會針對上位法制定具體標準,規范性文件就起著細化執行規則等作用。”

　　然而,近年來一些地方發布的“紅頭文件”隨意任性,被網民吐槽。浙江某市出臺的文件中,根據企業畝產效益綜合評價對企業作出分類,在沒有法規依據的前提下,對低效類企業作了很多禁止性規定;湖北某市衛計委官網向市直機關事業單位發出公開信,呼吁年輕同志從我做起,年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應“全面二孩”號召,文件抬頭列著該市總工會、團市委、市婦聯、市教育局、市衛計委等8個單位以及文件號,并在結尾加蓋8個單位公章。該文件在政府部門官網公布4天后被撤下。

　　曹鎏的課題組在調研時發現,各地對規范性文件的概念認識不同、把握不一。“有的地方將所有行政機關制定的文件都納入規范性文件的范疇,在制定執行時就可能出現各種問題。”

　　不規范的重新改

　　不合法的及時清

　　如何把規范性文件規范起來?按照要求,要把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

　　貴州省政府法制辦日前接到企業反映,遵義市政府投資工程建設項目招投標管理規定和公共資源交易管理暫行辦法等兩項規范性文件涉嫌違反招投標法。經審查,文件確實存在違反招投標法的規定,同時還發現其他市州也存在此類情況,貴州省法制辦及時要求涉事市州自行糾錯,保障了相關權利主體的合法權益。

　　據王琴介紹,規范性文件的合法性審查主要包括前置審查和備案審查。前置審查方面,2014年以來,貴州省法制辦共對187件以省政府以及省政府辦公廳名義出臺的規范性文件草案進行了合法性審查,向起草部門提出意見建議294條。此外,共審查各市(州)政府、省直各部門報備案的規范性文件716件,對其中114件提出了審查建議。

　　對規范性文件中的大量“存量”,特別是一些“僵尸文件”,中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》專門就清理規范等作出規定,要求“2017年年底前,有關部門和地方政府要完成對現行行政法規、規章、規范性文件的清理工作,清理結果向社會公布。”

　　記者注意到,多地多部門開始進行清理工作,對規范性文件“大掃除”,相關清理結果和目錄也陸續在官方網站公布。

　　在貴州,2015年以來已對規范性文件進行了一次全面清理和兩次專項清理。目前專項清理工作已全面完成,全面清理工作正在進行中。2016年3月,貴州省法制辦印發工作規則,要求規范性文件兩年一清,建立規范性文件清理長效機制。

　　“有些規范性文件設定的措施不科學、不嚴謹,容易給權力尋租留下空間,誘發腐敗問題。”王琴說,清理主要針對規范性文件中違法提高市場準入門檻、違規設定優惠政策等規定。同時要清理沒有法律法規依據的規定。此外,還要解決規范性文件與上位法規定相互“打架”的問題。

　　概念界定須厘清

　　源頭嚴控質和量

　　規范性文件太多太濫,給清理工作帶來很大麻煩,“隨著社會經濟的發展,規章和規范性文件的發布數量較多,所涉及的內容較廣,文件體系龐雜,因此在清理工作中還存在對規范性文件性質界定不清,清理遺漏的情況。”王琴說。

　　曹鎏通過評估發現,與規章相比,各地行政規范性文件的數量普遍較為龐大,在各級行政機關公布的規范性文件目錄中,有一大部分規范性文件是為了貫徹落實法律法規規章的要求。

　　“當上位法已經有了清晰明確的規定時,重復大量制定規范性文件是否有必要?”曹鎏建議,建立行政規范性文件制定的事前審查機制,在制定環節提高具體的門檻,從立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規范性文件的數量。

　　按照《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求,實行制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度。

　　“統一編號”意味著行政規范性文件制定程序啟動時,由政府法制部門統一賦予編號,取得編號方才取得合法制定行政規范性文件的資格。曹鎏說:“在制定前,對于缺乏立法必要性基礎或有重復規定的文件建議不予編號、不予制定,就會有效提高規范性文件的質量、嚴控數量。”

　　此外,曹鎏建議采用專欄方式推進行政規范性文件立法全過程的透明度:地方政府應當盡快在其官網上建立行政規范性文件平臺或專欄,對制定中和實施后的行政規范性文件實行目錄和文本的動態化、信息化管理。