2017年中央經濟工作會議明確要求“必須加快形成推動高質量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，推動我國經濟在實現高質量發(fā)展上不斷取得新進展。”提出這么多體系和考核要求，說明中央在這個問題上，是下了大的決心，并有周密的考慮。

　　日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強國有企業(yè)資產負債約束的指導意見》（下稱《意見》）。《意見》提出的目標是：促使高負債國有企業(yè)資產負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業(yè)平均資產負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右，由此國企去杠桿正駛入快車道。為什么要重視國企業(yè)負債問題，什么原因造成國企資產負債居高不下下，從那些方面入手解決國企資產負債問題，關鍵處在哪里？值得研究。

　　國企高負債原因何在？

　　約束國有企業(yè)資產負債，要從認識國企高負債原因入手。國企這么高的負債率是怎么來的？除經濟增速下行外，重要的要從體制方面原因。

　　很多人將國企的高負債率歸結為經濟增速下降。這有一定道理。在2008年中國推出了以“四萬億”為內容的刺激經濟增長計劃以后，國企杠桿率急劇攀升。在經濟高增長時期，企業(yè)能拿到訂單、有業(yè)務、有利潤，高負債率對國企而言不是什么大問題。但是，隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國經濟基本面開始發(fā)生變化：傳統增長動力減弱，潛在增長率有所下降，過去接近兩位數的高增長很難再見。一旦市場轉差，企業(yè)經營業(yè)績下降，盈利能力下降，高負債率的風險就會不斷顯現。

　　國有金融機構以支持國有企業(yè)為主，是導致國企負債率快速上升的重要原因。國有金融機構多少年以來主要是支持國有企業(yè)，尤其是支持特大型、大型國有企業(yè)，國企往往是銀行貸款的“座上賓”，信貸占據其融資的較大比重，國企導致銀行不良率的壓力較大。國有金融機構和國有企業(yè)之間這種千絲萬縷的先天關聯，決定了國有企業(yè)的杠桿高。資料顯示，2008—2009年期間，伴隨著財政發(fā)力，國有企業(yè)在與之相聯系的金融、地產、通信、公用事業(yè)、交通運輸、采掘、鋼鐵有色等行業(yè)都快速加杠桿。

　　從根本上說，國企負債率高是發(fā)展思路問題所致。國企多年來受到各種因素的影響，主要目的是加快速度、做大規(guī)模。現行體制下國企在經營和擴張過程中不計代價、不講成本、不看效益、不注重提升核心競爭力所致。更多情況下，都是圍繞規(guī)模和數量做文章，圍繞資產和營業(yè)額做文章。尤其是前些年，央企為了避免在新一輪改革中被重組和整合，都把規(guī)模擴張和資產擴大當作了最主要手段，瘋狂地通過負債進行投資布局和收購資產，以至于多數央企都在全國設立了基地，投資了規(guī)模很大的項目，也圈下了很多土地。也正因為國企在經營和擴張過程中可以不計代價、不講成本，因此，資金從何而來，就不是企業(yè)重點考慮的事。尤其在金融危機爆發(fā)后的頭兩年，為了應對金融危機的沖擊和影響，國企更是掀起了一場投資熱，金融機構也是趁機向國企投放了大量資金。地方政府為了招商引資，也紛紛把目標轉向國企，尤其是央企。當然，收購了相當數量的地方國企和民營企業(yè)，有的央企也因此背上了沉重負擔。因為國企的經營者是任期制不是終身制，企業(yè)規(guī)模做得越大，影響力就越大。影響力大了，政績顯著，提拔重用機會增加。至于國企形成的超額度負債問題，就是必然結果了。這就和地方政府官員追求GDP過快增長如出一轍，都是一個思維模式。在資產規(guī)模不斷擴大的同時，負債也在不斷擴大。且因為盲目擴張、無序擴張帶來的大多是無效資產、無效收入，所以，負債的擴張速度還要大于資產的擴張速度。

　　供給側結構性改革進度不快，也是國有企業(yè)資產負債居高不下的原因。一些質量不高、缺乏活力的國企甚至“僵尸企業(yè)”占據部分信貸資源，導致國企產能結構嚴重失衡、杠桿率不斷高企，也成為供給側結構性改革阻力最大的領域之一。去杠桿情況最嚴峻的行業(yè)是化工、煤炭和鋼鐵行業(yè)，某省煤炭行業(yè)國企負債率幾乎相當于該省一年地區(qū)生產總值。

　　降低國企資產負債率應堅持高質量發(fā)展

　　國企高負債效率是由多方面原因造成的，降低國企杠桿率也需要從多方面著手解決。

　　首先，國有企業(yè)要改變發(fā)展思路，經濟由高速度向高質量發(fā)展轉變。提升風險意識，杠桿高意味著風險較高。雖然國有企業(yè)獲取資源比其他企業(yè)相對容易，但是擴張要張弛有度，不能過度。由于投資需要講科學，需要尊重經濟規(guī)律，而不是想怎么投就怎么投，想怎么擴張就怎么擴張，尤其是負債投資和擴張，更需要慎重。加強企業(yè)自身財務杠桿約束，合理安排債務融資規(guī)模，進而有效控制企業(yè)杠桿率，形成合理資產負債結構。

　　其二，降低國企杠桿率應更好堅持深化市場化改革，推進國有企業(yè)混合所有制改革。要下決心讓國有企業(yè)成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自主約束的市場主體，通過建立健全現代企業(yè)制度、完善公司治理結構，對企業(yè)負債行為建立權責明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制。當企業(yè)因為投資失誤、經營不善而出現資產負債率過高的情況時，債務方面的風險可由企業(yè)自行承擔，強化國有企業(yè)作為市場經營主體的責任。要從體制上進一步深化國有企業(yè)混合所有制改革，引入非公資本，進行產權多元化。非公資本拿了錢進來，成為股東，這樣各個股東都會對企業(yè)的經營進行監(jiān)督，這有利于企業(yè)的機制轉換與創(chuàng)新發(fā)展。

　　其三，深化供給側結構性改革，加快戰(zhàn)略性重組。國有企業(yè)結構性改革與國有企業(yè)產權改革是一個系統工程，而去杠桿是一個聚焦點。主要是堅決加快推動“僵尸企業(yè)”債務處置，盡快完成國企“僵尸企業(yè)”出清。把這個當務之急解決好，想辦法把負債率降下來，可以兩項改革同步清理僵尸企業(yè)、淘汰落后產能，尋找更大空間。包括市場化債轉股與建立現代企業(yè)制度、國有企業(yè)混合所有制改革等有機結合，有助于提升國企效率，為國企注入新的活力，最終減少國企降杠桿的社會成本與經濟成本。同時，要加快戰(zhàn)略性重組，盡量減少所謂的多元化經營。

　　其四，加強監(jiān)管，加快建立國有企業(yè)資產負債約束制度。缺乏對國企負債的剛性約束是國企杠桿率居高不下的重要原因。對此，應區(qū)分不同行業(yè)、企業(yè)類型，設置資產負債率預警線和重點監(jiān)管線，強化對企業(yè)及相關負責人的考核；限制高資產負債率企業(yè)過度融資等。同時，應改變此前主要監(jiān)管企業(yè)經營行為的監(jiān)管方式，轉變?yōu)橹饕�監(jiān)管資本，強化出資人的資本意識，通過提高國企效率讓國企資產負債率保持在合理水平上。中央企業(yè)要嚴格落實投資項目負面清單管理要求，嚴謹超越自身承受能力的投資行為。將PPP項目納入企業(yè)年度投資計劃管理，嚴控非主業(yè)領域PPP項目投資，嚴謹開展單純追求做大規(guī)模、不具備經濟性的PPP項目，穩(wěn)妥處置存量PPP項目風險。

　　其五，推進市場化、法治化債轉股，避免降低國企杠桿率措施硬著陸。李克強總理曾指出，“有的要通過直接融資、市場化法治化的債轉股來推進”。本輪去杠桿主要是通過引入各類資本，優(yōu)化結構實現良性發(fā)展，包括增股權融資、通過債轉股增加資本等。目前已有17家中央企業(yè)和有關機構簽訂了債轉股的協議，債轉股的框架協議達到了5000億。這項工作，需要實打實推進。不過，具體在開展債轉股過程中需要避免借債轉股之機惡意逃廢債務，避免成為“免費午餐”。防范債轉股之后債權變成股權了，避免股東權益落實不到位帶來的新的風險，導致債轉股之后杠桿率降而復升。

　　其六，設立專業(yè)投資平臺，通過平臺出資，協助解決企業(yè)債務危機來降低企業(yè)的負債率。2017年中央企業(yè)通過股票市場和產權市場融資超過3500億，對央企資本結構有很好的優(yōu)化。中國誠通控股集團為服務央企“三去一降一補”，發(fā)起設立了中國國有企業(yè)結構調整基金，結構調整基金是服務于國家供給側結構性改革的市場化運作的專業(yè)投資平臺，承擔著推動國企國資改革、優(yōu)化中央企業(yè)布局結構調整的重要使命，重點投資于央企、國企的行業(yè)整合、專業(yè)重組、優(yōu)化升級、國際化經營等重大結構調整項目。

　　改進對國企的資產負債考核

　　《意見》指出，要堅持全覆蓋與分類管理相結合，完善內部治理與強化外部約束相結合，通過建立和完善國有企業(yè)資產負債約束機制，強化監(jiān)督管理，做到標本兼治，促使高負債國有企業(yè)資產負債率盡快回歸合理水平。

　　2017年中央經濟工作會議明確要求“必須加快形成推動高質量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，推動我國經濟在實現高質量發(fā)展上不斷取得新進展。”提出這么多體系和考核要求，說明中央在這個問題上，是下了大的決心，并有周密的考慮。今年1月國務院國資委在京召開的中央企業(yè)、地方國資委負責人會議也提出：努力推動國有企業(yè)效益實現穩(wěn)定增長，國有資本保值增值率、回報率進一步提升，企業(yè)流動資產周轉率進一步提高，資產負債率進一步下降。這也已經作為一個目標提出來了。國資委已確定了一個能夠保證企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的合理資產負債率控制標準，分為三大類：國有工業(yè)企業(yè)資產負債率預警線為65%，重點監(jiān)管線為70%；國有非工業(yè)企業(yè)資產負債率預警線為70%，重點監(jiān)管線為75%；國有科研技術企業(yè)資產負債率預警線為60%，重點監(jiān)管線為65%；國有企業(yè)集團合并報表資產負債率預警線為65%，重點監(jiān)管線為70%。《意見》引人注目的是資產負債約束指標標準。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產負債率重點監(jiān)管線。嚴格控制產能過剩行業(yè)國有企業(yè)資產負債率。同時要求各個企業(yè)的集團要負主體責任，對所管控的分子公司也要制定負債的管控指標，通過分類管控使得總體負債率在現有基礎上穩(wěn)定下降。

　　最終在于這些指標體系對于企業(yè)的約束。杠桿率高低取決于投資回報率與融資成本之間的差額，如果投資回報率大于融資成本時，企業(yè)自身就有動力通過擴大負債來提升利潤率，進而提高全要素生產率。在結構性去杠桿過程中，政府和市場應各歸其位，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。具體來看，多家央企負債率下降明顯。中鋁集團2018年度第八期超短期融資券募集說明書顯示，近三年及今年一季度末，中鋁集團資產負債率分別為 85.62%、83.88%、63.26%和 63.86%， 2017 年以來降幅超過 20%。截至2017年末，中國重工資產負債率為57.35%，同比下降11.39個百分點。

　　《意見》對約束機制講得充分，也是主體內容。譬如，在外部約束方面，要建立高負債企業(yè)限期降低資產負債率機制。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè)，相關國有資產管理部門要明確其降低資產負債率的目標和時限，并負責監(jiān)督實施。《意見》對國有企業(yè)資產負債約束，點出關鍵所在。關鍵在于構建的國有企業(yè)資產負債約束的“指揮棒”——考核評價體系。