一以貫之全面從嚴治黨不斷強化對權力運行的制約和監督

　　防止“一把手”成“一霸手”

　　● “一把手”是黨政領導班子的“班長”，屬于“關鍵少數”中的“關鍵少數”

　　● “一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象。僅2020年，全國紀檢監察機關立案審查調查的縣處級及以上“一把手”就有5836人

　　● 在一些典型案例中，部分“一把手”儼然成了“一霸手”，為所欲為。而“一把手”出問題，往往表現為決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”、項目“一手抓”

　　□ 本報記者 王陽

　　“一把手”是黨政領導班子的“班長”，屬于“關鍵少數”中的“關鍵少數”。

　　一段時間以來，一些地方、單位和部門管人管事管權的制度機制不完善，存在上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難等監督空白，導致“一把手”權力屢屢出軌越界、霸道行權、違規用權、任性濫權，甚至以權謀私、大搞利益輸送，對所在地方、單位的政治生態、經濟社會發展產生惡劣影響。據中央紀委國家監委官網披露，僅2020年，全國紀檢監察機關立案審查調查的縣處級及以上“一把手”就有5836人。

　　有專家告訴《法治日報》記者，大量事實表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象。少數“一把手”拿人民賦予的權力為自己謀私利，把權力、金錢、享樂作為人生追求，與全心全意為人民服務宗旨背道而馳。黨的十八大以來，黨中央高度重視對“一把手”的監督，習近平總書記多次作出重要指示，十九屆四中全會、十九屆中央紀委五次全會都圍繞加強對“一把手”監督作出明確部署，目前已形成了“三重一大”集體決策制度、“三個不直接分管”制度和“一把手”末位表態制度等重要制度，釋放出一以貫之全面從嚴治黨，不斷強化對權力運行的制約和監督的強烈信號。

　　堅持集體決策制度

　　有效防止個人專斷

　　所謂“三重一大”集體決策制度，是指凡屬重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金使用的“三重一大”事項，必須依程序、按規定由領導班子集體討論決定。除依法應當保密的事項外，“三重一大”事項、決策依據、決策結果等都應以多種形式、在適當范圍公開，保證黨員干部和職工群眾的知情權。

　　據湖南工商大學廉政建設協同創新中心研究員潘超介紹，“三重一大”事項決策前，要書面通知班子成員醞釀，不得臨時動議；緊急突發事件未經集體研究先行處置的，“一把手”事后應及時向班子成員通報，并有書面記錄。其目的就是防止“一把手”權力過于集中，造成個人專斷，解決一些單位決策不民主、不公開、不透明問題。“但在當下的現實中，是相當一部分領導干部當了‘一把手’，就覺得自己了不起，特權思想嚴重，高人一等，不愿接受監督，將自己看作是一級組織的化身，其他人必須與自己保持一致，將不同意見看作是雜音，自然也就不愿意接受監督了。”

　　此前被“雙開”的福建省廈門市思明區科技和信息化局原局長葉加河曾自詡為“四最”局長：“我在科信局，年齡最大、職位最高、資格最老、業務最強，因為這四個‘最’，可以說我在局里擁有絕對權力。”

　　引進到廈門的“雙百”人才張某成立了一家信息科技公司，根據有關政策，該公司可申請獲得思明區有關扶持資金及補貼。但相關部門對“雙百”企業實地檢查時發現，張某公司存在諸多違反協議的問題，如抽逃注冊資金、將扶持資金挪作他用等。因此，工作人員根據檢查結論出具了一份報告，將張某公司列為“需要整改型”企業，建議暫緩發放第三筆50萬元扶持資金。

　　葉加河明知張某公司存在各種違規問題，但卻交代工作人員修改報告，將張某公司從“需要整改型”調整為“平穩進展型”，使該公司順利拿到了那筆50萬元扶持資金。隨后，張某約葉加河吃飯，席間遞給了葉加河兩個分別裝有兩萬元人民幣和2000美元的信封。

　　《法治日報》記者梳理得知，類似葉加河這樣的“一把手”，現實生活中并非個例。

　　海南省委原常委、海口市委原書記張琦大搞“家長制”“一言堂”，利用職務謀取私利，破壞企業政治生態。張琦主政儋州、三亞、海口等地時，幫助多名私營企業主違規取得土地近7000畝。其中，幫助某地產商違規設置排他性條件違法獲取土地1000多畝，占用地質公園、生態林地，給國家造成數十億元損失。

　　安徽財經大學法學院教授張運書認為，早在2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》，就將“一把手”作為黨內監督的重點對象。但在過去一段時間內，由于黨組織對黨員的管理失之于寬、失之于軟、失之于松，導致不少黨員和領導干部遵守組織紀律的意識較差。有的“一把手”在遇到重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等本應經集體討論作出決定的情況時，竟然視制度為無物，公然違反“三重一大”集體決策制度，不向組織請示報告就擅自作出決定。這些嚴重違反黨紀的行為，給黨和國家造成了重大經濟損失，損害了廣大人民群眾的利益。

　　落實分工負責原則

　　優化內部權力配置

　　梳理近年來全國各地查辦的違紀違法案件，不少被查處黨員干部落馬前都是地區、單位或部門的“一把手”。在一些典型案例中，部分“一把手”儼然成了“一霸手”，專橫跋扈，為所欲為。而“一把手”出問題，往往表現為決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”、項目“一手抓”。

　　2014年2月7日，中央紀委研究室曾撰文指出，全面深化改革，必須堅持超前思考。要切實強化權力制衡，按照分工負責原則，適當分解主要領導干部權力，減少主要領導干部對具體事務的插手干預，積極探索推廣主要領導干部不直接分管具體事務的制度。

　　由于干部人事、財政(務)、工程建設項目是一個單位最重要、最敏感、群眾最關注的熱點問題，有的“一把手”在這三個方面大權獨攬，從而造成權力失控制約失衡。為遏制這種局面的形成，強化分權制衡，很多地方推出了黨政正職“三個不直接分管”制度，即各級黨政“一把手”不直接分管干部人事、財政(務)、工程建設項目，這些日常管理權力必須分解給副職；具體“分權”情況要報上級備案；對違反這一規定的，要追究責任。

　　北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為，“三個不直接分管”制度的實質，在于分權限權，優化內部權力配置，使“一把手”的權力得到制衡。要求“一把手”把主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，并加強對這些事務執行、落實情況的監督。

　　《法治日報》記者梳理得知，“三個不直接分管”制度出臺后，多地官員因此被查處。

　　湖南省衡陽市蒸湘區原副區長、公安分局原局長肖某，先后擔任南岳區、衡山縣、蒸湘區三個地方的公安局長，逐漸把一地一域當成自己的“專屬領地”，在干部人事、財政(務)、建設項目等重大事項上獨斷專行。

　　據辦案人員介紹，肖某對財務報賬流程實行倒置，發票由他先簽批，再由下屬補簽字。短短幾年內，肖某虛開發票報賬就達100多萬元。在這個過程中，沒有認真執行“三個不直接分管”制度是重要原因。

　　公開資料顯示，由于中央紀委研究室對分解主要領導干部權力只是作了原則性的規定，各地除了“三個不直接分管”制度外，還出現了“四個不直接分管”制度、“五個不直接分管”制度、“六個不直接分管”制度和“七個不直接分管”制度。

　　青海省西寧市制定下發了《“三重一大”集體決策和主要負責人“四個不直接分管”制度》，明確黨政主要領導不得直接分管干部人事、財務、工程項目外，增加了不得直接分管“物資采購工作”，明確一名副職領導干部分管。

　　吉林省長春市探索建立了市直機關主要領導“五個不直接分管”制度，全市各級黨政機關和企事業單位的“一把手”除了不直接分管財務、干部人事和工程建設外，還要求“行政審批”和“物資采購”兩個方面的具體工作由班子其他成員協助分管，逐步形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力制衡機制。

　　江西省南昌市推行黨政正職“六個不直接分管”制度，“一把手”不直接分管人事、財務和工程外，還增加了采購、行政審批、行政執法三項內容，旨在通過健全權力運行監督制約機制，促進南昌各級黨政正職廉潔從政。

　　浙江省常山縣推行“七不直接分管”制度，“一把手”除了不直接分管單位財務、人事、資產投資與管理外，還增加了項目計劃安排、行政審批、行政執法和物資采購四項工作，有效地減少了黨政正職腐敗案件的發生率。

　　既有民主也有集中

　　集思廣益統攬全局

　　所謂“一把手”末位表態制度，指的是班子集體研究重大事項、重大問題時，在充分發揚民主的基礎上，最后由“一把手”綜合集體意見并作最后陳述表態。當意見出現明顯分歧時，按照少數服從多數原則，實行班子成員集體表決，但仍由“一把手”按照集體表決意見作最終表態。

　　北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，民主集中制就是民主基礎上的集中與集中指導下的民主相結合。“一把手”民主意識缺乏，就會搞成“家長制”“一言堂”；一個單位集體集中意識缺失，就會一盤散沙七零八落。既有民主也有集中，才能相輔相成，班子集體才會有凝聚力、親和力和戰斗力。“一把手”末位表態是對民主集中制的生動實踐，要求“一把手”不僅要勇于牽頭，也要敢于放手，更要善于在集思廣益的基礎上統攬全局。

　　《法治日報》記者梳理發現，在現實中，有些“一把手”總以為自己比別人高明，在工作中喜歡一錘定音，聽不進也容不下不同意見，使得身邊工作的同志噤若寒蟬知而不語，最終將一個單位弄得死氣沉沉。

　　海南省農墾投資控股集團有限公司原黨委書記、董事長，海南省農墾總局原局長楊思濤此前在澄邁縣工作，從副縣長到縣長、縣委書記，從副處級逐步晉升到正廳級，最終在澄邁“說一不二”。更離譜的是，楊思濤長期以縣投資委員會架空縣委常委會和縣政府常務會議，先后違規決策議題220個，“一把手”末位表態制度在他眼里形同虛設，對班子成員的善意提醒也充耳不聞。

　　去年8月，海南省人民檢察院第一分院起訴指控：2002年至2017年，楊思濤在澄邁縣任職期間利用職務便利，為多名請托人在土地征收、政府工程項目承攬等方面謀取利益，收受和約定收受巨額賄賂。另外濫用職權，違規指定項目建設、違規返還土地出讓金造成巨額國有資產損失。此外，楊思濤身為國家機關工作人員，利用職務之便，為他人謀取利益，涉嫌受賄3.38億元，造成國家經濟損失1234.151萬元。

　　采訪中，中南財經政法大學教授郭澤強告訴《法治日報》記者，由于權力缺乏監督，少數“一把手”把權力作為謀取個人利益的工具，習慣凌駕于班子集體和組織之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。黨政主要負責人末位表態制度，是根據“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則衍生出來的具體制度，其目的是在討論重要事項時，防止“一把手”先定調，使得討論流于形式。

　　長江大學法學院副院長李華成認為，近年來，一些“一把手”之所以走向腐敗，主觀上是其自我墮落，而客觀上就是缺乏有效監督。目前，對黨政“一把手”的監督與查處，從中央到地方，已經被作為一項重點工作。“要防止民主集中制流于形式，在推行上級黨委(黨組)以及紀檢監察機關、組織人事部門監督檢查機制的同時，也可以引入群眾監督機制，主動邀請人大代表政協委員、群眾代表、一般干部職工等人員列席黨委(黨組)會議，延伸人民群眾參政議政的內涵和層次。此外，還可以將一些涉及群眾切身利益的決議結果向社會公布，接受輿論監督和社會評議。