優化改進執法方式避免“大炮轟小鳥”

　　交通運輸部印發嚴格規范公正文明執法意見

　　核心閱讀

　　《關于嚴格規范公正文明執法的意見》重點聚焦執法隊伍中存在的宗旨不牢、作風不優、本領不強、擔當不力、執法不廉等問題，堅持規范指導和監督管理雙向發力，指導各地從牢固樹立執法為民理念、著力錘煉過硬執法作風、切實規范執法行為、夯實基層執法基本功、嚴格執法監督和執紀問責五個方面推進嚴格規范公正文明執法。

　　□ 本報記者　　　　 徐偉

　　□ 本報見習記者 劉欣

　　堅持嚴格規范公正文明執法，是全面推進依法治國的基本要求。近日，交通運輸部印發《關于嚴格規范公正文明執法的意見》（以下簡稱《意見》），維護交通運輸從業人員合法權益，促進交通運輸持續健康穩定發展。

　　《意見》要求，著力轉變執法觀念，優化執法方式，規范執法行為，提高素質能力，嚴肅執法風紀，加強監督問責，切實提升交通運輸治理能力和治理水平，為加快建設交通強國提供有力法治保障。

　　嚴格規范公正文明執法

　　4月30日，交通運輸部印發《交通運輸執法領域突出問題專項整治行動方案》，決定在全國交通運輸系統開展為期6個月的執法領域突出問題專項整治行動。推進嚴格規范公正文明執法既是落實執法領域突出問題專項整治行動的重要內容，也是鞏固專項整治成效、推進交通運輸行業持續健康發展的重要保障。

　　交通運輸部有關負責人指出，《意見》重點聚焦執法隊伍中存在的宗旨不牢、作風不優、本領不強、擔當不力、執法不廉等問題，堅持規范指導和監督管理雙向發力，指導各地從牢固樹立執法為民理念、著力錘煉過硬執法作風、切實規范執法行為、夯實基層執法基本功、嚴格執法監督和執紀問責五個方面推進嚴格規范公正文明執法。同時，作為《意見》的配套制度，交通運輸部還同步將《交通運輸行政執法人員職業道德規范》《交通運輸行政執法禁令》《交通運輸行政執法風紀規范》作為《意見》附件印發，著力提升執法權威和執法形象。

　　中國法學會行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院教授沈開舉說，《意見》是全面貫徹落實法治政府建設的要求。印發《意見》對于全面貫徹法治政府建設實施綱要，特別是五年規劃意義重大。

　　天津大學講席教授、天津大學國家制度與國家治理研究院副院長熊文釗指出，《意見》的針對性較強，聚焦人民群眾反映強烈的執法頑疾和作風問題，有針對性地提出執法人員職業道德規范、執法禁令、執法人員風紀規范來維護保障交通運輸從業人員的合法權益，從職業道德、風紀要求的角度去規范執法行為，同時可以加強監督和問責，并通過十條禁令，以禁止性規范的方式嚴禁不規范執法行為的出現。

　　“雖然《意見》是在6個月的專項整治行動期間提出的，但需要讓相關措施常態化。”熊文釗說。

　　四個方面優化執法方式

　　記者注意到，在牢固樹立執法為民理念方面，《意見》明確提出要優化改進執法方式。

　　交通運輸部有關負責人介紹說，優化執法方式具體包括四個方面的內容：一是堅持過罰相當。執法人員作出的處罰決定應當與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，勿用“大炮轟小鳥”，避免畸輕畸重；二是要推行輕微違法行為不予處罰；即對于符合條件的輕微違法行為，要依法不予處罰；三是推廣說理式執法，堅持處罰與教育相結合，落實“誰執法、誰普法”普法責任制，爭取當事人對執法決定的理解、認同、支持；四是寓服務于執法，將便民為民服務舉措融入執法工作中，既引導市場主體守法經營，又讓從業人員感受到執法的溫度。

　　沈開舉說，優化改進執法方式的具體內容均是對新修訂的行政處罰法的貫徹落實。以推行輕微違法行為不予處罰為例，新修訂的行政處罰法第三十三條明確規定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

　　行政處罰不是為罰而罰，行政處罰法是為了規范行政處罰的設定和實施。熊文釗說，依據處罰與教育相結合、過罰相當等基本原則，對于故意擾亂交通秩序、嚴重違法的行為，確實應該給予嚴厲處罰。但對于輕微、對社會沒什么危害性的違法行為，若事事都處罰，會加大交通運輸從業人員負擔，反而不符合規范市場秩序、更好地促進社會穩定等執法理念的要求。同時，也會降低違法行為人受到行政處罰后的恥辱感，達不到處罰與教育相結合的目的。

　　那么該如何認定輕微違法行為呢？對此，沈開舉認為，一方面是嚴格遵守相關法律的規定進行認定，另一方面執法人員在法定范圍內有一定的自由裁量權。而若相關人員認為自己屬于輕微違法行為不罰的情形，對執法人員作出的處罰決定存在異議時，可以申請復議，或者提起行政訴訟。

　　談到優化執法方式的意義，沈開舉說，這是全面準確貫徹落實行政處罰法規定的具體體現，可以約束行政機關的執法行為，可以更好地保護公民法人和其他組織合法權益的，有利于維護正常的行政管理秩序等。

　　而對于如何更好地優化執法方式，熊文釗認為，“優化執法方式，要從根本上改變考核的指揮棒。”如考核執法人員的標準更注重其服務質量和效果，加強監督和問責等，督促執法人員主動轉變執法觀念，提高執法能力，優化執法方式。

　　源頭清理亂罰款問題

　　《意見》明確要組織清理不合理罰款規定。交通運輸部有關負責人表示，清理不合理罰款規定是國務院作出的重要部署安排。

　　這位負責人介紹說，目前，交通運輸部正在組織開展對交通運輸領域涉及行政處罰的法律、行政法規、部門規章和規范性文件進行清理，以既充分論證罰款額度的合理性、又堅守安全監管底線為原則，綜合考慮違法行為危害后果、當事人承受能力、安全風險隱患等因素，提出了相關處罰規定的修改意見，從源頭上清除和治理亂罰款問題。

　　同時，也要定期組織對處罰規定開展評估，對評估發現的明顯過罰不當、缺乏針對性實用性、不適應經濟社會發展需要等的處罰規定，及時按照立法權限自行或者建議有權機關修改、廢止。

　　根據行政處罰法的規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷營業執照以外的行政處罰。沈開舉強調，需要注意的是，地方性法規的規定不能與上位法的規定相抵觸，如罰款幅度超過上位法的規定；不能為了方便，擅自削減一些必要程序，如某些情形下的公開聽證；不能搞一些內部規定，如實行“月票制”，一定時間內交多少錢就不再處罰；不能實行地方保護主義，如專挑外地車輛罰等等，這些都是不合理罰款規定，有些甚至不合法，需要依法進行修改或者廢止。

　　《交通運輸行政執法禁令》中規定，嚴禁趨利執法，嚴格執行罰繳分離制度，禁止下達或者變相下達罰沒款指標，禁止亂罰款、亂收費、亂攤派。

　　此外，《意見》在嚴格執法監督和執紀問責方面明確提出加強內部監督。對于發現的涉嫌亂罰款、違規執法、以權謀私、失職瀆職、權錢交易等問題，按照有關規定移交相關部門依法嚴肅查處追責。

　　熊文釗強調，相關執法人員要認真學習行政處罰法的規定，嚴格按照行政處罰的程序來執法，一旦發現亂罰款、違法執法等行為應該予以監督和問責，進而推進嚴格規范公正文明執法。

　　避免趨利執法，除了對執法人員的教育、培訓、監督、問責等，更要從根上做起。沈開舉認為，一方面要堅決杜絕任何形式的行政罰款財政返還等逐利執法現象；另一方面要為執法人員提供足額財政保障，尤其是為基層一線執法人員提供財政保障。

　　交通運輸有跨地域性的特征，不同地方的規定可能差別很大。熊文釗說，落實好《意見》的精神和規范，對于提升交通運輸治理能力和治理水平意義重大，但真正要將《意見》落實落細，需要交通運輸部門扎扎實實來推動，可以會同相關部門及有關地方，積極形成一個協同和長效機制。