瞭望東方周刊：機(jī)構(gòu)改革不是突然啟動(dòng)

　　到1981年底，國(guó)務(wù)院共設(shè)有100個(gè)工作部門(mén)，達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)的最高峰。

　　被稱(chēng)為“大部制”的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，于3月11日亮相，并在15日由十一屆全國(guó)人大全體會(huì)議表決。

　　這一改革早已成為今年兩會(huì)的焦點(diǎn)之一。人們預(yù)估，改革將先在一些部委試點(diǎn)啟動(dòng)，大范圍的整合可望在2009年實(shí)現(xiàn)。

　　學(xué)者分析，此次機(jī)構(gòu)改革，目的是將監(jiān)管、決策、執(zhí)行三方面職能適當(dāng)分離，達(dá)到防止部門(mén)利益化的目的。

　　“這種被稱(chēng)之為‘行政三分’的模式最早出現(xiàn)在中國(guó)應(yīng)該是2003年。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐湘林說(shuō)。

　　2007年12月26日，新華社播發(fā)了解讀十七大報(bào)告系列文章中的一篇，題為《建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制》，被各大主流媒體刊用。文章中要求“嚴(yán)格劃分不同權(quán)力的使用邊界，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力使用的規(guī)范和限制，形成部門(mén)內(nèi)部的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制”。政治嗅覺(jué)靈敏的人從這里嗅到了新一輪的機(jī)構(gòu)改革醞釀啟動(dòng)的氣息。

　　“其實(shí)，改革開(kāi)放30年，我國(guó)的行政體制改革從未真正停止過(guò)，從1982年至今，已經(jīng)有五次大的機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，先中央，后省級(jí)，再到縣市，基本上是上一輪的調(diào)整剛結(jié)束，下一輪的改革又開(kāi)始了。”徐湘林說(shuō)。

　　1982年：最大效益的精簡(jiǎn)

　　1976年10月，中國(guó)人從十年動(dòng)亂中走出，各條戰(zhàn)線的撥亂反正和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、調(diào)整任務(wù)繁重，國(guó)務(wù)院為了恢復(fù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)正常工作和加強(qiáng)對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，在1977年至1981年五年中，先后恢復(fù)和增設(shè)了48個(gè)工作部門(mén)，到1981年底，共設(shè)有100個(gè)工作部門(mén)，達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)的最高峰。

　　北大政府管理學(xué)院教授周志忍認(rèn)為：“這次的改革主要是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，是必須的，收效也是最大的。”

　　1982年的改革后，部委減至43個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)減為15個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)減為3個(gè)，國(guó)務(wù)院共設(shè)置61個(gè)部門(mén)。大大減少了領(lǐng)導(dǎo)班子的人數(shù)，開(kāi)始建立正常的干部離退休制度，一批年輕人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。

　　周志忍評(píng)價(jià)說(shuō)，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的角度評(píng)判，以后的幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整都沒(méi)有更大作為，收效也遞減。

　　“但是這次之后不久，機(jī)構(gòu)又開(kāi)始增多了。”周志忍說(shuō)，1986年，國(guó)務(wù)院部門(mén)又增至72個(gè)。

　　1988年：首次提出轉(zhuǎn)變政府職能

　　國(guó)家行政學(xué)院教授王偉說(shuō)，1988年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重心轉(zhuǎn)移到城市，行政體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的問(wèn)題就暴露出來(lái)，因此這次改革要求提高效率，克服官僚主義，解決和企業(yè)的關(guān)系，而核心是轉(zhuǎn)變政府職能。“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一歷史命題首次被提出。

　　經(jīng)過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革后的國(guó)務(wù)院，部委由48個(gè)減為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)由75個(gè)減為44個(gè)，減少人員9700多人。

　　然而這次改革在1989年春夏之后暫停下來(lái)。

　　1991年末，國(guó)務(wù)院的工作部門(mén)達(dá)86個(gè)，全國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)人員達(dá)920萬(wàn)人，當(dāng)年全國(guó)行政管理開(kāi)支達(dá)370多億元，加上事業(yè)費(fèi)，共支出1400多億元，占國(guó)家財(cái)政支出的37%。

　　1993年的改革從某種程度上說(shuō)是1988年改革的延續(xù)。王偉介紹說(shuō)，1993年的第三次行政體制改革以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制目標(biāo)，把行政管理的職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。這次改革提出改革重點(diǎn)仍是轉(zhuǎn)變政府職能，并第一次把政企分開(kāi)作為轉(zhuǎn)變職能的中心內(nèi)容。

　　1998年：力度最大

　　前幾次改革并沒(méi)有得到全面肯定。國(guó)家行政學(xué)院教授吳江曾撰文指出，從1982年到1997年，15年間國(guó)家黨政機(jī)關(guān)干部人數(shù)增加了兩倍半，機(jī)構(gòu)改革陷入了精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的怪圈。

　　1998年的機(jī)構(gòu)調(diào)整，被認(rèn)為是2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。要求將政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面來(lái)，同時(shí)第一次提出完善公務(wù)員制度。

　　當(dāng)時(shí)已在行政學(xué)院工作的王偉對(duì)此次改革印象深刻：“當(dāng)時(shí)在行政學(xué)院舉辦了省部長(zhǎng)班，主題就是關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的。給我們的感覺(jué)改革的力度非常大。”

　　這次改革，撤銷(xiāo)了幾乎所有的工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，共10個(gè)：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國(guó)輕工業(yè)總會(huì)、中國(guó)紡織總會(huì)。
　　此后政企不分的組織基礎(chǔ)很大程度上得以消除。

　　2003年：改革轉(zhuǎn)折點(diǎn)

　　因?yàn)榉堑洌�原�?003年3月在國(guó)家行政學(xué)院召開(kāi)的新政府第一期省部長(zhǎng)班推遲到了9月。

　　“這次的主題就是行政體制改革。當(dāng)年9月15日，溫家寶總理在這個(gè)班上有個(gè)講話(huà)，我有幸參與了一部分講話(huà)稿的起草。”王偉回憶說(shuō)，“我們當(dāng)時(shí)動(dòng)了很大腦筋，闡述政府管理創(chuàng)新的重要性，但是總理脫口講了一段話(huà)，說(shuō)得很深刻。他說(shuō)行政學(xué)院選擇了一個(gè)很重要的題目，就是政府管理創(chuàng)新，這個(gè)題目實(shí)際上是講行政管理體制改革的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題之所以重要，是因?yàn)樗�處于一個(gè)關(guān)鍵的位置。如果政府管理體制不改革，就相當(dāng)于‘一馬擋道，萬(wàn)馬不可前行’。也就是說(shuō)新一屆政府組建之初，總理的思路已經(jīng)非常清晰，一句話(huà)把重要性說(shuō)透了。”

　　那次，溫家寶總理在兩個(gè)小時(shí)的講話(huà)里用一半時(shí)間集中闡述了轉(zhuǎn)變政府職能。

　　“總理還特別強(qiáng)調(diào)要把政府定位在服務(wù)型政府上。只有這個(gè)目標(biāo)明確了之后，改革才能實(shí)現(xiàn)。”王偉回憶說(shuō)。

　　因此，有媒體將這一年稱(chēng)為行政改革轉(zhuǎn)折年，理由是此前的政府機(jī)構(gòu)改革目的都是完善管理型政府，此后，改革的目的是建立和完善服務(wù)型政府。這一年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)減至28個(gè)。

　　2008年：改革不是突然啟動(dòng)

　　2008年啟動(dòng)的這次機(jī)構(gòu)改革，很多人愿意將之稱(chēng)為第六次行政體制改革，但王偉認(rèn)為是2003年改革的延續(xù)。“今后五年和前面五年必須聯(lián)系在一起。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這次改革做了五年的準(zhǔn)備。”

　　2005年12月，中央政治局圍繞深化行政體制改革進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)。胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，必須從全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的全局出發(fā)，從實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益出發(fā)，深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)行政管理體制改革的重大意義，加強(qiáng)研究，通盤(pán)規(guī)劃，突出重點(diǎn)，精心部署，堅(jiān)定不移地把行政管理體制改革繼續(xù)推向前進(jìn)。

　　“這時(shí)候就很明確了，要進(jìn)行大規(guī)模的改革。也是這年12月，總理在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了總書(shū)記的話(huà)。”王偉說(shuō)。

　　2006年2月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議。

　　2006年3月2日是行政學(xué)院春季開(kāi)學(xué)典禮，院長(zhǎng)華建敏也是深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議的召集人，他明確講學(xué)院今后兩年的任務(wù)就是深化行政管理體制改革。

　　作為改革聯(lián)席會(huì)議10個(gè)成員之一的國(guó)家行政學(xué)院，2006年9月，第二次承辦國(guó)務(wù)院的省部長(zhǎng)班，主題依然是行政體制改革。

　　王偉回憶，開(kāi)班的第一天下午，總理先是聽(tīng)了幾個(gè)省市主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，然后講話(huà)，明確指出推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新是改革的主要任務(wù)，指出改革的目標(biāo)是建設(shè)法制型、服務(wù)型，責(zé)任型，效能型政府。

　　“總的來(lái)說(shuō)，這次改革不是外界說(shuō)的好像是突然啟動(dòng)的，而是有個(gè)長(zhǎng)期的準(zhǔn)備。”王偉說(shuō)。

　　大部制內(nèi)涵是公共行政體制

　　春節(jié)前，王偉從延安往西安走，當(dāng)時(shí)普通公路上雖然有雪，但基本上能夠安全平穩(wěn)通行；但是到了高速公路，在公路維護(hù)較好、已經(jīng)沒(méi)有雪的情況下，卻接到交警部門(mén)的指示，封路了。

　　“公路維護(hù)的職責(zé)在交通部門(mén)，封路的權(quán)力卻在交警部門(mén)。這就造成了問(wèn)題。”

　　其實(shí)對(duì)于政府職能的交叉重疊，上屆政府已經(jīng)在著手解決。

　　1998年，時(shí)任總理的朱基在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上提出，交通部和公安部存在職能交叉。他的這個(gè)問(wèn)題后來(lái)寫(xiě)進(jìn)了交通部的三定方案。“把一個(gè)沒(méi)有解決的問(wèn)題寫(xiě)進(jìn)三定方案，這是前所未有的。”王偉說(shuō)，“后來(lái)這項(xiàng)工作被相關(guān)部門(mén)交到行政學(xué)院來(lái)進(jìn)行研究，我們成立了課題組研究交通問(wèn)題。三年后，研究報(bào)告送到朱基總理以及各副總理處。”

　　王偉透露，這個(gè)報(bào)告認(rèn)為我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)和核心內(nèi)涵，就是從部門(mén)行政到公共行政改革。
　　部門(mén)行政也被認(rèn)為前幾次改革后依然職責(zé)不清、收效不大的重要原因。

　　徐湘林認(rèn)為，經(jīng)過(guò)前面幾次的行政改革，政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬�還是在攬權(quán)，站在管理的角度，忽視社會(huì)效果。因而部門(mén)交叉、部門(mén)之間博弈成本相對(duì)較高，政出多門(mén)，很難形成統(tǒng)一步驟。

　　“前四次改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)讓我們逐步認(rèn)識(shí)到，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要與之相適應(yīng)的公共行政體制，這樣才能打破過(guò)去精簡(jiǎn)---膨脹---再精簡(jiǎn)---再膨脹的反復(fù)。”王偉表示，“和公共行政體制相比，大部門(mén)制是個(gè)外在的表現(xiàn)，兩者是里和表的關(guān)系。”

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