向人大建言學(xué)者稱(chēng)修改拆遷條例阻力較大

　　前天，北大法學(xué)院5名學(xué)者通過(guò)特快專(zhuān)遞的形式向全國(guó)人大常委會(huì)遞交了《關(guān)于對(duì)<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行審查的建議》，建議立法機(jī)關(guān)對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《拆遷條例》)進(jìn)行審查，撤銷(xiāo)這一條例或由全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向國(guó)務(wù)院提出書(shū)面審查意見(jiàn)，建議國(guó)務(wù)院對(duì)《拆遷條例》進(jìn)行修改。目前，國(guó)務(wù)院正準(zhǔn)備修改《拆遷條例》，并已啟動(dòng)前期的立法調(diào)研。

　　學(xué)者上書(shū)

　　條例與《物權(quán)法》抵觸

　　提交建議的5名學(xué)者是北大法學(xué)院姜明安、沈巋、王錫鋅、錢(qián)明星和陳端洪。在建議書(shū)中，他們認(rèn)為，國(guó)務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11 月1日開(kāi)始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，導(dǎo)致城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。

　　依照《立法法》規(guī)定，公民認(rèn)為行政法規(guī)和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國(guó)人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

　　建議書(shū)列舉了《拆遷條例》與現(xiàn)行法律存在抵觸的三個(gè)方面，并詳述了理由。

　　修改條例阻力比較大

　　前天，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室官員在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)透露，國(guó)務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《拆遷條例》，目前已經(jīng)組織了國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等相關(guān)部委局進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作。

　　昨天，北大法學(xué)院教授沈巋告訴記者，已獲悉國(guó)務(wù)院相關(guān)部委正準(zhǔn)備修改《拆遷條例》的消息，是由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，但目前的進(jìn)展尚不得而知。

　　沈巋和王錫鋅均告訴記者，2007年，《物權(quán)法》出臺(tái)后，有關(guān)部門(mén)已意識(shí)到《拆遷條例》與之有抵觸之處，即開(kāi)始醞釀修改。今年7月，《中國(guó)新聞周刊》曾報(bào)道，作為《物權(quán)法》的配套法規(guī)，《拆遷條例》將在2008年完成修改。但時(shí)至今日，修改仍無(wú)音訊。

　　王錫鋅說(shuō)，修改的阻力比較大。這種阻力包括來(lái)自地方政府的。

　　專(zhuān)家未收到正式回復(fù)

　　建議書(shū)提到，因拆遷而引發(fā)的各類(lèi)矛盾、沖突、群體性事件時(shí)有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚、當(dāng)事人與政府對(duì)峙等極端事件。

　　5位專(zhuān)家認(rèn)為，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問(wèn)題，需要從制度上反思，需要標(biāo)本兼治。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系，房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突將會(huì)進(jìn)一步加劇，以至于嚴(yán)重影響改革、發(fā)展(包括城市化發(fā)展)的進(jìn)程。

　　昨天，王錫鋅告訴記者，他們尚未收到有關(guān)部門(mén)對(duì)此的正式回復(fù)。

　　拆遷條例與現(xiàn)行法律沖突之處

　　1 、補(bǔ)償主體到底是誰(shuí)？

　　征收、補(bǔ)償主體應(yīng)是國(guó)家，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但《拆遷條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。

　　2 、拆遷時(shí)再進(jìn)行補(bǔ)償？

　　依據(jù)憲法和法律，補(bǔ)償應(yīng)在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決。

　　3 、未依法征收就能拆？

　　對(duì)單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《拆遷條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

　　——學(xué)者上書(shū)部分內(nèi)容

　　對(duì)話(huà)·王錫鋅(5名建議人之一、北大法學(xué)教授，憲法行政法研究中心副主任)

　　拆遷泛濫源自拆遷權(quán)下放

　　“自焚事件”促成建議

　　記者：2001年，《拆遷條例》即已出臺(tái)并實(shí)施，為何現(xiàn)在提出廢止或修改的建議？

　　王：對(duì)于《拆遷條例》，我們一直在關(guān)注。尤其是在《物權(quán)法》出臺(tái)后，我們注意到其中明顯相抵觸的地方，一直想呼吁對(duì)它進(jìn)行修改。最近，各地發(fā)生了多起因拆遷引起的極端事件，包括成都一名被拆遷人自焚事件等。針對(duì)這些事件，政府采取了各種措施予以解決，但都是治標(biāo)之策。這一系列具體事件引起了公眾的廣泛關(guān)注，我們希望在這個(gè)時(shí)候提出建議，引導(dǎo)公眾去關(guān)注制度層面的問(wèn)題，促進(jìn)問(wèn)題從根本上的解決。

　　拆遷的前提是征收

　　記者：拆遷很復(fù)雜，您認(rèn)為出現(xiàn)各種極端事件的原因在哪里？

　　王：拆遷的前提是征收。房屋是公民的合法財(cái)產(chǎn)，只有國(guó)家才有征收權(quán)，這種征收權(quán)可通過(guò)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)。按照《拆遷條例》的規(guī)定，地方政府或相關(guān)部門(mén)可以將這種權(quán)力下放給開(kāi)發(fā)商。在實(shí)際操作中，政府收回的是土地，然后出讓給開(kāi)發(fā)商。至于本該征收后再拆遷的房屋，則交給了開(kāi)發(fā)商。因此，開(kāi)發(fā)商很容易就得到拆遷許可。一旦獲得拆遷許可，就能依法拆遷了。

　　記者：拆遷就變成居民和開(kāi)發(fā)商之間的事了？

　　王：是的。征收、補(bǔ)償主體應(yīng)是國(guó)家，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但《拆遷條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。

　　這種情況下，加上各種復(fù)雜的利益，開(kāi)發(fā)商自然會(huì)積極拆遷，產(chǎn)生沖動(dòng)，出現(xiàn)暴力拆遷等問(wèn)題，導(dǎo)致拆遷泛濫。地方政府通過(guò)下放權(quán)力，使拆遷變成一件很便利的事情，自然也愿意維護(hù)這樣的局面。

　　補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)市場(chǎng)化

　　記者：在這個(gè)過(guò)程中，被拆遷人就變得很被動(dòng)？

　　王：事實(shí)上，在開(kāi)發(fā)商和被拆遷人談拆遷的時(shí)候，已經(jīng)不存在拆還是不拆的問(wèn)題，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商已經(jīng)拿到拆遷許可了，所以是一定要拆的。而按照法律規(guī)定，除了涉及公共利益的，比如修路、架橋等，拆遷時(shí)應(yīng)該得到房屋所有人同意。

　　記者：有的被拆遷人不同意拆遷，卻又不得不拆遷，“釘子戶(hù)”就出現(xiàn)了。

　　王：被拆遷人不能決定是否拆遷，因此他希望得到更多的拆遷補(bǔ)償。“釘子戶(hù)”多數(shù)是希望得到更多的補(bǔ)償。有人說(shuō)，被拆遷人漫天要價(jià)，出現(xiàn)了很多拆遷富翁。我看這個(gè)不一定，是否漫天要價(jià)是標(biāo)準(zhǔn)不一樣。如果按照房屋的建設(shè)成本來(lái)看，很多被拆遷人的要求的確是漫天要價(jià)。問(wèn)題是，按照當(dāng)年的建設(shè)成本，他現(xiàn)在能買(mǎi)到同樣的房子嗎？因此，拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該市場(chǎng)化。這個(gè)補(bǔ)償應(yīng)該由政府在完成房屋征收的時(shí)候，同時(shí)完成。

　　修改可免諸多矛盾

　　記者：在城市發(fā)展中，拆遷不可避免，如果《拆遷條例》被修改，這一領(lǐng)域的問(wèn)題豈不是更沒(méi)有規(guī)范了？

　　王：拆遷的問(wèn)題有兩個(gè)核心，一是拆遷是否必要，是否符合公共利益；二是拆遷補(bǔ)償是否公平合理，公平合理的補(bǔ)償就要參考市場(chǎng)來(lái)定價(jià)。解決了這兩個(gè)問(wèn)題，就解決了根本。如果還有漫天要價(jià)的情況，一方面會(huì)遭到民眾的譴責(zé)，另一方面可啟動(dòng)強(qiáng)制拆遷。強(qiáng)制拆遷應(yīng)該是法律可以賦予地方政府的一種權(quán)力。我們希望將《拆遷條例》中與法律相抵觸的部分廢止，啟動(dòng)綜合調(diào)研，制定比較全面的關(guān)于征收和拆遷方面的法律，通盤(pán)考慮城市發(fā)展和拆遷中的各種法律問(wèn)題。

　　記者：這是你們提建議的目標(biāo)？

　　王：是。最低的目標(biāo)是引起公眾和立法機(jī)關(guān)的注意，進(jìn)行相應(yīng)修改。對(duì)達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，我們充滿(mǎn)信心。（記者 易靖）

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