汪玉凱 國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長

　　聚焦中國改革

　　迎接十八屆三中全會

　　本欄目與市社科聯(lián)合辦

　　行政體制改革是進一步深化改革的突破口和硬骨頭,即將召開的十八屆三中全會在行政體制改革方面會有什么樣的大動作?改革又當從何處破題、突圍?本報記者專訪了國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱。

　　行政體制改革是“二次改革”核心

　　記者:即將召開的十八屆三中全會,深化改革必將是重頭戲之一,也是社會共識。您認為此次三中全會將會在哪些方面作出改革的突破?

　　汪玉凱:十八屆三中全會將是改革的一個轉(zhuǎn)折點,我把它稱為“第二次改革”。原因有二,一是當下改革已經(jīng)進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折點。過去相當長的時間,我們都是以經(jīng)濟體制改革為主導展開各項改革,但越到后來,經(jīng)濟改革對其他改革的帶動越來越困難。因而,政府自身改革顯得更加重要。這就是說,中國改革發(fā)展到了目前這個階段,改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化,行政體制改革是大盤子改革中的重要選項,通過政治要素改革來推動經(jīng)濟改革、社會改革,是目前的思路。

　　二是傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)走到了盡頭。中國經(jīng)濟在持續(xù)快速發(fā)展,但付出了過高的代價,反映在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面,突出表現(xiàn)為低成本出口戰(zhàn)略、低端產(chǎn)業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境的使用方式、勞動在收入分配中的占比持續(xù)下降和收入分配不公引發(fā)的社會問題;中國社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌在快速推進,但積聚了大量的社會矛盾和社會沖突。這些經(jīng)濟層面的改革、社會層面的改革幾乎都和政府自身的問題相關(guān),改革之所以難度大、難以深入,也都和政府自身存在的問題有關(guān)。

　　因而,當下的改革必須是從政府自身入手,只有這樣,才能為經(jīng)濟改革、社會改革騰空間。這是“第二次改革”的核心,一旦啟動,其影響不是一年兩年的,而是長期的。

　　但是,光靠政府改革帶動經(jīng)濟改革還不行,還要促進政治要素層面的改革。如加大反腐敗的力度,加強司法改革,保證司法公平,轉(zhuǎn)變作風,加強執(zhí)政黨的自身改革等。只有認清了這個改革內(nèi)在邏輯的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換,我們才能真正掌握改革主動權(quán)。我們也看到,從十八大以來,政治要素層面的改革已經(jīng)啟動,比如說司法審判體制的改革,表現(xiàn)在整合反腐敗的體制和機制,一批貪腐官員相繼落馬;再比如從嚴治黨,“八項規(guī)定”和反“四風”的狠抓落實;以及轉(zhuǎn)變工作作風,表現(xiàn)在廢除特權(quán)、出門少封路、嚴管三公消費等方面。

　　改革的思想基礎 各方利益取得最大公約數(shù)

　　記者:政府自身改革等于“拿刀割自己的肉”,阻力必然不會小,您認為主要阻力有哪些?

　　汪玉凱:政府自身改革每走一步都不容易,其阻力主要來自三個方面:一,觀念革新難。政府一直比較強勢,要轉(zhuǎn)型面臨傳統(tǒng)觀念制約;二、部門利益太嚴重。改革勢必影響相關(guān)部門切身利益,容易遭到阻礙;三、自身改革容易落實不到位。過去我們的改革大多數(shù)是改社會的,改老百姓的,改起來相對容易。比如,下崗分流、醫(yī)療制度改革、減人增效等等。但這些年,涉及政府自身的行政體制改革遇到很大阻力,很難推進,比如三公消費、官員財產(chǎn)公開、行政審批制度改革等。這些改革直接動了政府的“奶酪”,所以很難。

　　記者:改革的阻力如此之大,所以您最近在一篇文章中說,“要構(gòu)建全面改革的思想基礎”,這是不是意味著當前對改革還存在著認識問題?

　　汪玉凱:當前我國存在四大風險,一是經(jīng)濟風險,即經(jīng)濟下行壓力越來越大。過去我國的經(jīng)濟已經(jīng)持續(xù)高增長了30多年,平均接近9%,現(xiàn)在繼續(xù)保持高增長速度是不可能的,一方面經(jīng)濟的基數(shù)越來越大,另一方面資源環(huán)境的約束越發(fā)突出;二是社會風險,即社會貧富差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距逐步擴大,各種機會分配不均等,既得利益的灰色權(quán)力、權(quán)貴資本等,導致社會利益格局被扭曲;三是信任風險,即有的地方政府對老百姓的承諾不能兌現(xiàn),各種社會保障不到位,老百姓對政府的信任程度下降;四是政治風險,腐敗必須得到有效控制,給民眾以希望,以凝聚人心。這些危機決定了我們只有繼續(xù)深化改革。

　　重構(gòu)改革的思想基礎,在于協(xié)調(diào)各方利益,在新的起點上取得最大公約數(shù),這是改革能否成功的關(guān)鍵。從過去的改革經(jīng)驗看,1978年改革起步的時候就是以思想解放、尋找改革的最大公約數(shù)為前提的。鄧小平1992年南方談話這場思想解放,使中國人找到了“社會主義市場經(jīng)濟”這個最大的公約數(shù)。目前,中國的改革又到了一個關(guān)鍵的時刻,需要構(gòu)建全面深化改革的思想基礎,在當前利益格局下取得最大公約數(shù)。

　　向既得利益動刀 最難突破的是權(quán)貴利益集團

　　記者:那么您所說的“二次改革”,具體應該從哪些方面突破重重阻力?

　　汪玉凱:突破口有兩個,一是行政審批改革,二是對既得利益階層的改革。

　　政府自身改革中,轉(zhuǎn)變政府職能是其核心,而當中最主要的就是放權(quán)。十多年前,國務院大概有4300多項審批權(quán),政府管得太多,市場很難發(fā)揮作用。經(jīng)過6次行政審批改革之后,國務院目前還有1700多個行政審批事項,顯然還是太多。如果簡政放權(quán)不到位,市場仍然門檻過高,則市場機制仍然無法發(fā)揮其應有的作用;如果社會組織沒有更多的自主權(quán),那么社會組織也很難承擔起社會賦予它的責任。所以政府如何把該管的管好,把不該管的放出去,達到收放平衡,既需要勇氣更需要智慧。只有把政府與市場、政府與社會的關(guān)系理清楚,激發(fā)起市場和社會的活力,經(jīng)濟社會發(fā)展才是良性的過程。新一屆政府已承諾,未來5年把1700多個行政審批事項再精簡三分之一,這是個好事。

　　改革說到底,就是與既得利益集團作戰(zhàn)。目前既得利益集團主要有三類:以貪腐官員為主的權(quán)貴利益集團、以壟斷企業(yè)為主的利益集團、以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為主的地產(chǎn)資源利益集團。在這其中最難突破的就是權(quán)貴利益集團,我們現(xiàn)在市場經(jīng)濟主要被“權(quán)”扭曲。如果不敢向它們“動刀子”,改革就不可能真正有所推進。如何打破既得利益集團?要從制度上割斷政府官員和商業(yè)活動的聯(lián)系;要啟動國有企業(yè)改革,從制度上打破不合理的利益鏈條;要實行嚴格的官員財產(chǎn)申報制度。我預測在十八屆三中全會上,國企改革會有比較大的動作,利益分配上會有比較大的調(diào)整。對于競爭性行業(yè),國有企業(yè)要退出,不能做主導。

　　記者:在經(jīng)濟領(lǐng)域,上海自貿(mào)區(qū)引人關(guān)注,在政治領(lǐng)域,您認為會否有類似的改革大動作?

　　汪玉凱:上海自貿(mào)區(qū)的改革本質(zhì)上也是一種行政改革。以前我們規(guī)定企業(yè)只能做什么,給企業(yè)設下了嚴格的限制。現(xiàn)在在自貿(mào)區(qū)只是規(guī)定企業(yè)不能做什么,給企業(yè)留下了非常大的發(fā)展空間,這對現(xiàn)行的行政體制來說,也是個突破。其實像以前的經(jīng)濟開發(fā)區(qū),本身就是一種行政模式的創(chuàng)新,現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)也是如此。