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十一屆全國人大一次會議已于15日的第五次全體會議表決通過《國務院機構(gòu)改革方案》。最新一期《瞭望》新聞周刊采訪多位專家后指出，大部制不是簡單的部委“拼接組合”，而是以轉(zhuǎn)變政府職能為神髓的系統(tǒng)性改革，因此與之相關(guān)的每一項具體改革措施都需要協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同發(fā)力。
報道指出，國務院機構(gòu)改革方案出臺僅是大部制的發(fā)端，制定“三定”(指定職責、定機構(gòu)、定編制)規(guī)定、精簡議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、地方機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革，則是這一輪改革中后程的主要內(nèi)容。“三定”規(guī)定一般由中編辦制定，上報國務院批準。做好部門“三定”是機構(gòu)改革實施工作的中心環(huán)節(jié)。
國家行政學院法學部教授任進對《瞭望》新聞周刊表示，推進政府機構(gòu)改革要通盤考慮，“三定”規(guī)定一開始就要定好，其后要進行法制化。由于“三定”規(guī)定本身不是法律或行政法規(guī)，而是國務院的規(guī)范性文件，因此從長遠看，要在“三定”規(guī)定基礎上進行相關(guān)部門組織立法，對各部門的職責和權(quán)限作出界定。比如2006年11月通過的《公安機關(guān)組織管理條例》就是第一部規(guī)范政府部門職能配置、機構(gòu)設置和人員編制的行政法規(guī)，對于“政府職責、機構(gòu)和編制的法定化”具有實質(zhì)性意義。
根據(jù)國務院機構(gòu)改革方案和說明，不論是調(diào)整變動的部門，還是機構(gòu)未作調(diào)整的部門，都要通過制定和完善“三定”規(guī)定，具體落實轉(zhuǎn)變職能的各項要求，理順部門關(guān)系，強化部門責任，著力解決職責交叉、權(quán)責脫節(jié)、推諉扯皮等問題。報道說，專家分析，大部制不是簡單的部委“拼接組合”，“三定”規(guī)定要集中體現(xiàn)和落實機構(gòu)改革方案“轉(zhuǎn)變職能”的神髓，將凸顯兩大特點――
首先，突出改善民生，把加強與整合社會管理和公共服務部門作為此次改革的一項重要任務。為保持政府四大職能的均衡發(fā)展，公共服務和社會管理職能的擴充速度將會提升。全國政協(xié)委員、中國人事科學研究院院長吳江表示，要提高政府在公共服務和社會管理方面的能力水平，必然要在機構(gòu)和編制方面給予必要保障。
其次，大部制后，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，將促使中央機構(gòu)的權(quán)力運行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。
改革前的中央部門通常既管決策又管執(zhí)行，既要立法又要執(zhí)法。比如人事部門既要制定公務員法規(guī)政策，又要負責具體實施，還要管監(jiān)督檢查，缺少相應的制約機制，影響了行政效率和決策的科學性。這次專門組建公務員局，就較好地解決了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約又緊密配合的問題。吳江指出，以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。相比之下，此次大部制則側(cè)重通過職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開，這個目標在以往的機構(gòu)改革中是沒有的。
國家行政學院教授竹立家也表示，大部制后，中央部門主要發(fā)揮政策制定權(quán)和政策監(jiān)督權(quán)作用，將不再過多直接插手具體執(zhí)行工作，政策的執(zhí)行權(quán)將大規(guī)模下?lián)艿降胤健I(yè)部門和社會組織等。
報道說，在新改革方案中，可以發(fā)現(xiàn)這一明顯特征。比如規(guī)定國家發(fā)改委將集中精力抓好宏觀調(diào)控，進一步減少其微觀管理事務和具體審批事項，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡化審核程序，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。地方規(guī)劃和專項規(guī)劃、專項產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報國務院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導下分別制定。
吳江進一步指出，改革后，中央部委更加強調(diào)決策的制定職能，這必然要求有相應的機構(gòu)負責執(zhí)行，這是大部制建立的一個重要內(nèi)容。隨著大部制的推進，特別是“三定”規(guī)定的出臺，部委內(nèi)部原有的執(zhí)行職能也會逐步剝離出來。這些執(zhí)行機構(gòu)的專業(yè)性強，管理職能比較單一，便于管理特定領域。“小政府不一定就要小到什么程度，關(guān)鍵是要合理、科學、效率”，吳江指出，目前國際上也不再過分強調(diào)機構(gòu)的規(guī)模，比如英國經(jīng)過半個多世紀的大部制探索，除內(nèi)閣19個中央機構(gòu)外，還設有150多個執(zhí)行機構(gòu)。可以說，效能是對政府更高的衡量標準。
報道說，值得注意的是，由于中國人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡，推行大部制需要一個積極探索、循序漸進的過程。中央民族大學法學院教授熊文釗對《瞭望》新聞周刊表示，大部制剛剛邁出第一步，方案必然帶有階段性色彩。在未來，根據(jù)現(xiàn)實需要和大部制的推進，肯定會不斷完善。
另外，中央在對國務院機構(gòu)改革的說明中，要求精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)。同時，在公布的改革方案中，又包括設立國家能源委員會這樣一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，以及在國家發(fā)改委下組建一個國家能源局。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，這顯示出中央一方面希望充分發(fā)揮決策層的協(xié)調(diào)效力，另一方面又要嚴格限制負責執(zhí)行的辦事機構(gòu)，避免機構(gòu)臃腫、層級復雜。
上一輪政府機構(gòu)改革以來，各地都曾集中清理整頓了一批議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。任進向《瞭望》新聞周刊表示，要進一步明確議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等國務院機構(gòu)的法律地位。待各種條件成熟后，應當通過修改《國務院組織法》《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》或其他手段，對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設置實現(xiàn)法定化。(楊琳 董瑞豐)
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