中國城市國際協(xié)會會長羅亞蒙建議將《城市綜合管理法》納入立法計劃 “堅決反對把城管納入警察序列”
近年來，城管暴力執(zhí)法和小販暴力反抗的事件頻頻發(fā)生，引發(fā)強(qiáng)烈的矛盾沖突。一方面是輿論對于城管暴力執(zhí)法的譴責(zé)；另一方面是城管執(zhí)法人員背負(fù)的壓力，紛紛表示有苦說不出。如何破解城管困局已經(jīng)成為當(dāng)下中國社會的難題。
日前，來自北京、長春、聊城等全國幾十個城市的城管執(zhí)法局長聯(lián)名倡議加強(qiáng)城管文化建設(shè)，呼吁出臺全國統(tǒng)一城管執(zhí)法法規(guī)，要求持續(xù)開展“和諧城管日”主題活動。一直提倡“和諧城管”的城市管理專家、宜居城市(中國)研究中心主任、中國城市國際協(xié)會會長羅亞蒙近日就時下有關(guān)城管的熱點問題接受了中國青年報的獨家專訪。
城管和小販的矛盾根源在城市規(guī)劃
中國青年報：在人們的印象中，城管執(zhí)法存在不少暴力行為，而小販暴力反抗城管執(zhí)法的事件也頻頻發(fā)生。您一直強(qiáng)調(diào)“和諧城管”，具體應(yīng)該怎么做才能解決這一矛盾？
羅亞蒙：城管與小販并不是天然的矛盾對立，但目前城管與小販的矛盾是客觀存在的，原因主要是一些城管執(zhí)法人員方法錯誤、簡單粗暴，激化了矛盾。有一些城管執(zhí)法人員，張口就罵，伸手就搶，抬腳就踢，嚴(yán)重侵犯小商小販人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，釀成一些暴力沖突和人員傷亡事故，也為人民群眾所不齒。
針對這種情況，我們倡導(dǎo)“親民、文明、和諧”的城管執(zhí)法理念和“一盤棋、管到底、規(guī)范化”的城管執(zhí)法方法體系。北京市政府主管市長明確宣布“城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法一律開除”，廣安市城管執(zhí)法局要求隊員堅持做到“打不還手、罵不還口”，保定市城管執(zhí)法局設(shè)立“文明執(zhí)法委屈獎”，都取得較好效果。
中國青年報：城市要整潔，小販要生存。怎么才能從根源上解決城管與小販之間的矛盾？
羅亞蒙：經(jīng)營權(quán)不是與生俱來的天然權(quán)利，而是一種需要政府核準(zhǔn)許可的法定權(quán)利。沒有在工商機(jī)關(guān)登記注冊的商販沒有法定經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營活動不受法律保護(hù)。城管對于沒有法定經(jīng)營權(quán)的流動商販的管理，一般將其視為貧困群體自我救濟(jì)行為，而非完全經(jīng)營行為，只要不過分侵占城市公共空間、不過分影響市民正常生活，一般都持寬容態(tài)度，允許其存在，但也都在不斷探索，逐步規(guī)范。
實際上，流動商販問題的根源，在于城市規(guī)劃缺陷、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。我國在城市化快速發(fā)展過程中，一些城市盲目熱衷面子工程、形象工程，在城市規(guī)劃中根本就沒有布局合理、數(shù)量足夠、就近方便的便民攤點空間安排，或雖有一些安排也在利益博弈中被強(qiáng)勢集團(tuán)侵占，導(dǎo)致公眾生活不方便、小商小販滿街跑的亂局。造成這一局面，主要責(zé)任在規(guī)劃部門和建設(shè)部門，把板子打在城管的屁股上，是打錯了地方。
我們倡導(dǎo)城管局長參與規(guī)劃決策，從源頭上減少社會矛盾。目前，湖北宜昌、山東聊城等城市的城管局長已經(jīng)擔(dān)任了市長任主任的“城市規(guī)劃委員會”委員，這種體制安排有利于避免城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃先天不足，也將為小商小販贏得更多生存空間。
目前，各地城管局長也在千方百計地在有限權(quán)力內(nèi)為小商小販拓展生存空間而努力。比如，山東省聊城市利用城區(qū)閑置土地建設(shè)便民市場；江蘇省淮安市城管執(zhí)法局設(shè)置了遍布城區(qū)的定時定點便民攤點，并重點關(guān)照殘疾人、下崗工人、低保戶、失地進(jìn)城農(nóng)民等弱勢群體；河北省保定市城管執(zhí)法局對進(jìn)城售賣自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民實行“不扣、不罰、疏導(dǎo)、指導(dǎo)、服務(wù)”五項惠民管理原則；湖北省宜昌市城市管理局采用疏堵結(jié)合的辦法，對菜市場進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，建設(shè)夜市城讓夜市攤點集中規(guī)范經(jīng)營，開辟臨時夜市，提供100余處瓜農(nóng)免費經(jīng)營場所。這些努力都取得較好效果。
非暴力常態(tài)管理城市，是城市管理的歷史性進(jìn)步
中國青年報：為改變城管執(zhí)法方式，有許多地方在嘗試一些新做法，如推出女子執(zhí)法隊，有的地方采用“圍觀迫使商販離開”，有的地方讓城管接受軍訓(xùn)，也有的地方嘗試著要把城管納入警察序列……您怎么看待這些這些改革措施？
羅亞蒙：無論是南京的“圍觀執(zhí)法”、武漢的“眼神執(zhí)法”，還是重慶的老太太城管志愿者“念叨隊”，和早年野蠻粗暴的城管執(zhí)法比較起來，都是可喜的進(jìn)步，都應(yīng)該肯定。
女子城管隊，作秀的成分大于實際意義，我自始至終是反對的。早期一些城市的女子城管隊，隨著女隊員結(jié)婚生子，早已名不存實亡。希望其他城市以后不要再干這種華而不實的事情。
我堅決反對把城管納入警察序列。非暴力常態(tài)管理城市，是城市管理的歷史性進(jìn)步。如果城市常態(tài)管理倒退到暴力時代、準(zhǔn)暴力時代，那是人民之禍，絕非人民之福。
現(xiàn)在，我們倡導(dǎo)一些城市建立“城管公安分局”、“城管警察支隊”等，以及城管執(zhí)法局長兼任公安局領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，只是城管部門和公安部門的一種“公務(wù)協(xié)助”常態(tài)機(jī)制，城管、公安依然依法各司其責(zé)，緊密配合，在各自法定職權(quán)內(nèi)，著眼于防患于未然，加強(qiáng)聯(lián)動。初步統(tǒng)計，全國已經(jīng)有100多個城市建立了城管、公安“公務(wù)協(xié)助”常態(tài)機(jī)制，成效顯著。
城管管了很多不該管、也管不好的事
中國青年報：城管體制運行多年來暴露出種種問題，最主要的問題就是權(quán)責(zé)不明。
羅亞蒙：目前，各地城管執(zhí)法機(jī)關(guān)職能非常龐雜，少則100項左右，多則二三百項。其中有些職能劃分的確是沒有遵循管理科學(xué)規(guī)律，城管部門疲于奔命也收效甚微。城管現(xiàn)在管了很多不該管、也管不好的事情。
比如噪聲擾民，很多城市是城管部門管的，這就很難管好。是否是噪聲，并不由主觀感覺，是需要環(huán)保部門法定測定數(shù)據(jù)作為法律依據(jù)的。沒有環(huán)保部門法定測定數(shù)據(jù)作為依據(jù)，城管執(zhí)法部門很難處理。為此，我曾親自給廣東省中山市政府主管市長講這個道理，后來在多方努力下，廣東省人民政府發(fā)布公告，將中山市噪聲擾民的行政處罰權(quán)從城管局交還給環(huán)保局。環(huán)保局主管噪聲擾民，受理投訴后可當(dāng)場測定、當(dāng)場糾正、當(dāng)場處罰，行政效率、管理效能大大提高，行政成本相應(yīng)自然大大降低。類似的情況還有很多。
我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將城管的職能范圍規(guī)范為“城市基礎(chǔ)功能設(shè)施和城市公共空間管理”，本著精簡行政機(jī)構(gòu)、提高行政效率、增強(qiáng)管理效能、降低行政成本考慮，為城管部門厘定的事權(quán)邊界。在這個事權(quán)邊界內(nèi)，城管部門不論是直接管、間接管，還是分散管、集中管，都有很多好的辦法、以最低的成本管好城市；如果超出這個事權(quán)邊界，城管部門就算有三頭六臂，也往往事倍功半，難以達(dá)到理想的管理效果。
應(yīng)為城管立《城市綜合管理法》
中國青年報：城管執(zhí)法被質(zhì)疑缺乏統(tǒng)一、明確的法律依據(jù)，近日有多地城管執(zhí)法局長聯(lián)名倡議，呼吁出臺全國統(tǒng)一的城管執(zhí)法法規(guī)。您認(rèn)為應(yīng)該怎樣從法律上規(guī)范城管執(zhí)法？
羅亞蒙：城管的執(zhí)法權(quán)是我國相關(guān)法律授予的，法律依據(jù)是明確的。但為什么人們對城管的執(zhí)法權(quán)有質(zhì)疑呢？問題出在兩個方面：一是《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定為“在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)”提供合法依據(jù)的同時，也割裂了部分事權(quán)的行政許可與行政處罰環(huán)節(jié)，使其分屬不同行政機(jī)關(guān)，分割后導(dǎo)致兩個環(huán)節(jié)之間極其重要的行政指導(dǎo)、社會教育、褒揚批評、檢查監(jiān)督等行政服務(wù)工作部分落空。這就好比親娘(許可機(jī)關(guān))把孩子生下來就扔下不教、不養(yǎng)，孩子犯了錯誤后娘(處罰機(jī)關(guān))只管打屁股，致使公共服務(wù)質(zhì)量局部下降。二是至今依然有一些城市政府沒有認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不是政府直屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)而是政府部門二級單位，城管執(zhí)法人員不是持有省級人民政府頒發(fā)“執(zhí)法證”的公務(wù)員而是臨時聘用人員，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體不合法、城管執(zhí)法人員資格不合格的“非法執(zhí)法”現(xiàn)象普遍存在。
因此，城管執(zhí)法不是缺乏法律依據(jù)的問題，而是需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)的問題。為此，我們吁請全國人大盡快將《城市綜合管理法》納入立法計劃，并盡快出臺，作為全國城管執(zhí)法統(tǒng)一的專門法律依據(jù)。
中國青年報：近日，某地幾名碩士畢業(yè)生當(dāng)城管的新聞引起大家關(guān)注。碩士生做城管是否“大材小用”？
羅亞蒙：這是對城管工作的歧視性誤解。城市管理學(xué)，是一門復(fù)雜性、交叉性前沿新興學(xué)科，不僅學(xué)科建設(shè)，包括城市管理實踐，都需要大批專業(yè)人才。
城管部門崗位眾多，差別巨大，既有只需要初中、高中學(xué)歷的環(huán)衛(wèi)工人、汽車駕駛員、勤雜工，也需要大量專科學(xué)歷、本科學(xué)歷的普通執(zhí)法隊員，還需要一批碩士學(xué)歷、博士學(xué)歷的技術(shù)人才、管理人才。
我們正在推動建立“城管執(zhí)法官”制度，以提升城管執(zhí)法專業(yè)化建設(shè)。將來，負(fù)責(zé)城管執(zhí)法行政處罰案件審理的辦案人員，應(yīng)當(dāng)是像法官、檢察官一樣是通過國家司法考試的法律專業(yè)人員才有任職資格。
只會處罰，給城管配裝甲車也管不好城市
中國青年報：有人稱政府財政無力供養(yǎng)大量的非公務(wù)員編制的城管，因而導(dǎo)致了亂罰款，亂執(zhí)法的狀況。
羅亞蒙：執(zhí)法經(jīng)濟(jì)是萬惡之源。國家公權(quán)力機(jī)關(guān)如果依靠罰款生存，會衍生出源源不斷的罪惡，比如釣魚執(zhí)法，而且這些罪惡都是披著“合法”的外衣公開進(jìn)行，結(jié)果比黑社會還要可怕，簡直就是禍國殃民。
城管靠罰款過日子，這個問題早年比較嚴(yán)重，比較普遍，這也是城管落下壞名聲的原因之一。現(xiàn)在這個問題已經(jīng)大大好轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)城市已經(jīng)完全杜絕或基本杜絕。解決辦法就是堅決實行“收支兩條線”，把城管部門經(jīng)費全部納入財政預(yù)算，行政處罰罰款全部上繳國庫，禁止把罰款多少與財政撥款數(shù)額掛鉤。現(xiàn)在不少城市已經(jīng)是以不罰款、少罰款為光榮。
中國青年報：現(xiàn)在全國都在提“城市綜合管理”，這個概念的內(nèi)涵是什么？創(chuàng)新又新在何處？
羅亞蒙：城管要學(xué)會防患于未然。實踐證明，把眼睛盯在“行政處罰”環(huán)節(jié)上用力，就算是給城管部門配備裝甲車，也不可能把城市管理好。
“城市綜合管理”就是要站在高處，把城市看成互相關(guān)聯(lián)、不可割裂的整體，然后遵循“城市基礎(chǔ)功能設(shè)施和城市公共空間”運行維護(hù)的科學(xué)規(guī)律，著眼規(guī)劃建設(shè)源頭把關(guān)，著手行政許可理順關(guān)系，著力市長統(tǒng)籌掌控全局，將城管工作重心前移，在規(guī)劃建設(shè)、行政許可、公務(wù)協(xié)助、行政服務(wù)等環(huán)節(jié)化解矛盾、解決問題，盡量避免或最大限度減少行政處罰。
行政處罰只能作為一種威懾力量存在，只能偶爾使用，經(jīng)常濫用就會失去效用。行政強(qiáng)制更需謹(jǐn)慎使用。
“城市綜合管理”概念2010年提出后，2011年3月寫入“十二五規(guī)劃綱要”。兩年多來，“城市綜合管理”體制機(jī)制模式在全國各地迅速發(fā)展，絕大多數(shù)城市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化“城市綜合管理”體制機(jī)制特征。一個由“城市管理委員會”統(tǒng)籌全局、以“城市管理指揮中心”為監(jiān)控中樞、以城管局為核心支撐并由其他政府部門公務(wù)協(xié)助的規(guī)范的城管體制，“十二五”期間將在全國得到普及，成為我國今后相對穩(wěn)定的基本城管制度安排。
