大部制不是簡(jiǎn)單“拼接組合”　發(fā)力在中后程

　　    制定"三定"規(guī)定、精簡(jiǎn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu) 改革、事業(yè)單位改革，是這一輪改革中后程的主要內(nèi)容

　　3月11日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提請(qǐng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議。國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在對(duì)改革方案進(jìn)行說(shuō)明時(shí)表示，在推進(jìn)改革的過(guò)程中，要緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，抓緊制定國(guó)務(wù)院部門"三定"規(guī)定，精簡(jiǎn)和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，抓緊進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革，適時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。

　　至此，"大部制"的路線圖已經(jīng)清晰。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)僅是大部制的發(fā)端，制定"三定"規(guī)定、精簡(jiǎn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革，則是這一輪改革中后程的主要內(nèi)容。

　　接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家普遍認(rèn)為，大部制不是簡(jiǎn)單的部委"拼接組合"，而是以轉(zhuǎn)變政府職能為神髓的系統(tǒng)性改革，因此與之相關(guān)的每一項(xiàng)具體改革措施都需要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)力。

　　大部制不是簡(jiǎn)單"拼接組合"

　　"三定"規(guī)定，指定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制，以此對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行規(guī)定。"三定"規(guī)定一般由中編辦制定，上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。做好部門"三定"是機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作的中心環(huán)節(jié)。

　　國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革要通盤考慮，"三定"規(guī)定一開始就要定好，其后要進(jìn)行法制化。由于"三定"規(guī)定本身不是法律或行政法規(guī)，而是國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件，因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要在"三定"規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)部門組織立法，對(duì)各部門的職責(zé)和權(quán)限作出界定。比如2006年11月通過(guò)的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》就是第一部規(guī)范政府部門職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的行政法規(guī)，對(duì)于"政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化"具有實(shí)質(zhì)性意義。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和說(shuō)明，不論是調(diào)整變動(dòng)的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，都要通過(guò)制定和完善"三定"規(guī)定，具體落實(shí)轉(zhuǎn)變職能的各項(xiàng)要求，理順部門關(guān)系，強(qiáng)化部門責(zé)任，著力解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮等問(wèn)題。專家分析，大部制不是簡(jiǎn)單的部委"拼接組合"，"三定"規(guī)定要集中體現(xiàn)和落實(shí)機(jī)構(gòu)改革方案"轉(zhuǎn)變職能"的神髓，將凸顯兩大特點(diǎn)。

　　首先，突出改善民生，把加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門作為此次改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。為保持政府四大職能的均衡發(fā)展，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的擴(kuò)充速度將會(huì)提升。

　　全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江表示，要提高政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的能力水平，必然要在機(jī)構(gòu)和編制方面給予必要保障。

　　其次，大部制后，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，將促使中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。

　　改革前的中央部門通常既管決策又管執(zhí)行，既要立法又要執(zhí)法。比如人事部門既要制定公務(wù)員法規(guī)政策，又要負(fù)責(zé)具體實(shí)施，還要管監(jiān)督檢查，缺少相應(yīng)的制約機(jī)制，影響了行政效率和決策的科學(xué)性。這次專門組建公務(wù)員局，就較好地解決了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約又緊密配合的問(wèn)題。吳江指出，以往的行政管理體制改革主要目的在于"消腫"，裁汰冗員，精兵簡(jiǎn)政。相比之下，此次大部制則側(cè)重通過(guò)職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開，這個(gè)目標(biāo)在以往的機(jī)構(gòu)改革中是沒(méi)有的。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家也表示，大部制后，中央部門主要發(fā)揮政策制定權(quán)和政策監(jiān)督權(quán)作用，將不再過(guò)多直接插手具體執(zhí)行工作，政策的執(zhí)行權(quán)將大規(guī)模下?lián)艿降胤健�專業(yè)部門和社會(huì)組織等。

　　在新改革方案中，可以發(fā)現(xiàn)這一明顯特征。比如規(guī)定國(guó)家發(fā)改委將集中精力抓好宏觀調(diào)控，進(jìn)一步減少其微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡(jiǎn)化審核程序，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國(guó)家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。

　　吳江進(jìn)一步指出，改革后，中央部委更加強(qiáng)調(diào)決策的制定職能，這必然要求有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這是大部制建立的一個(gè)重要內(nèi)容。隨著大部制的推進(jìn)，特別是"三定"規(guī)定的出臺(tái)，部委內(nèi)部原有的執(zhí)行職能也會(huì)逐步剝離出來(lái)。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的專業(yè)性強(qiáng)，管理職能比較單一，便于管理特定領(lǐng)域。"小政府不一定就要小到什么程度，關(guān)鍵是要合理、科學(xué)、效率"，吳江指出，目前國(guó)際上也不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，比如英國(guó)經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的大部制探索，除內(nèi)閣19個(gè)中央機(jī)構(gòu)外，還設(shè)有150多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。可以說(shuō)，效能是對(duì)政府更高的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　值得注意的是，由于我國(guó)人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，推行大部制需要一個(gè)積極探索、循序漸進(jìn)的過(guò)程。中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，大部制剛剛邁出第一步，方案必然帶有階段性色彩。在未來(lái)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和大部制的推進(jìn)，肯定會(huì)不斷完善。

　　不要求地方與中央同步

　　新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，中央對(duì)地方除了要求抓緊進(jìn)行相應(yīng)改革之外，也專門指出"可以從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不搞'一刀切'，不設(shè)時(shí)間限制"。專家解讀認(rèn)為，這表明中央不要求地方的機(jī)構(gòu)改革和國(guó)務(wù)院同步進(jìn)行。

　　任進(jìn)教授表示，"兩會(huì)"前剛剛閉幕的十七屆二中全會(huì)提出"到2020年建立比較完善的行政管理體制"，實(shí)際上為地方政府機(jī)構(gòu)改革留出了比較充裕的時(shí)間。

　　此前的數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革，都是先調(diào)整中央部委，再調(diào)整地方對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷認(rèn)為，此次改革仍將延續(xù)這一步驟。他解釋說(shuō)，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則，地方政府處于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，因此，只有國(guó)務(wù)院部門調(diào)整方案落實(shí)之后，地方政府才能相應(yīng)設(shè)置對(duì)口機(jī)構(gòu)。

　　專家介紹，1998年、2003年的兩次政府機(jī)構(gòu)改革，中央都在方案通過(guò)的第二年年初出臺(tái)地方政府機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)意見。

　　彭真懷表示，即便如此，各地政府尤其是省級(jí)政府對(duì)部門整合的探索，仍然是中央所重視的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家行政學(xué)院原副院長(zhǎng)唐鐵漢"兩會(huì)"期間透露，有兩個(gè)省份將與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行試點(diǎn)。

　　據(jù)《瞭望》新聞周刊了解，全國(guó)有不少省市對(duì)行政管理體制改革進(jìn)行了一定探索，嘗試將職能相近的部門進(jìn)行合并。如西藏從自治區(qū)到縣級(jí)政府，都把勞動(dòng)、人事和社保部門合在一起。四川省成都市則從2005年起開始了一系列的機(jī)構(gòu)撤并，包括撤銷農(nóng)牧局、農(nóng)機(jī)局成立農(nóng)業(yè)委員會(huì)，撤銷市交通局、市政公用局，成立交通委員會(huì)，組建水務(wù)局，對(duì)全市城鄉(xiāng)水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度和管理。此外，有些地方成立文體局，把文化、體育等合在一起；有些地方林業(yè)不發(fā)達(dá)，就不單設(shè)林業(yè)主管部門，而把職能整合到相近部門，等等。

　　在彭真懷看來(lái)，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，大部制首先屬于中央層面的任務(wù)。"樹干不動(dòng)，樹枝白搖。中央部門調(diào)整好了職能，對(duì)全國(guó)各級(jí)機(jī)構(gòu)改革起到示范作用，改革必然會(huì)自上而下推行，"他說(shuō)。

　　他表示，地方政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)著眼于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效能，路徑包括：一是減少行政層級(jí)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)；二是調(diào)整和完善垂直管理體制，理順垂直機(jī)構(gòu)與所在地方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

　　對(duì)于后者，任進(jìn)認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)法制來(lái)規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。他指出，國(guó)務(wù)院有的部門，在地方設(shè)置了分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，它們與主管部門是垂直管理關(guān)系，而根據(jù)《地方組織法》，地方政府與它們之間是工作協(xié)助關(guān)系和法律、政策執(zhí)行的監(jiān)督關(guān)系，這些都需要依法規(guī)范。

　　議事協(xié)調(diào)瞄準(zhǔn)高層決策

　　中央在對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的說(shuō)明中，要求精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在公布的改革方案中，又包括設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)這樣一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以及在國(guó)家發(fā)改委下組建一個(gè)國(guó)家能源局。

　　彭真懷認(rèn)為，這顯示出中央一方面希望充分發(fā)揮決策層的協(xié)調(diào)效力，另一方面又要嚴(yán)格限制負(fù)責(zé)執(zhí)行的辦事機(jī)構(gòu)，避免機(jī)構(gòu)臃腫、層級(jí)復(fù)雜。

　　"問(wèn)題本身不在于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的增多或減少，而在于能否提高政府效率、真正起到協(xié)調(diào)作用。"彭真懷說(shuō)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同樣大量存在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府中，其本意是為了在不同部門的決策層間起到溝通、議事的作用。但目前我國(guó)各級(jí)政府中的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、指揮部等往往專門設(shè)置了執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)又往往具有一定行政級(jí)別，不可避免造成機(jī)構(gòu)膨脹、層級(jí)增加，也使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)招致詬病。

　　本刊記者在采訪中了解到，以往一些原本可以設(shè)置在現(xiàn)有部門中的辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中往往"升格"成為專門的行政機(jī)構(gòu)；一些原本應(yīng)該協(xié)調(diào)部門間工作、提高政府效能的辦事機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中卻成為這些部門的又一個(gè)"婆婆"。而且，這類冗余的辦事機(jī)構(gòu)在各地方大都有相應(yīng)的對(duì)口機(jī)構(gòu)甚至更多，各級(jí)政府都存在"尾大不掉"的問(wèn)題。

　　"要保留下來(lái)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，首要原則就是高效和精干"。吳江委員表示，協(xié)調(diào)問(wèn)題始終是行政管理體制改革的難點(diǎn)，重在理順關(guān)系。橫向的協(xié)調(diào)議事，其困難是囿于部門利益，權(quán)責(zé)不清，很難達(dá)到共識(shí)和共贏。大部制在很大程度上解決了這個(gè)問(wèn)題，將原來(lái)很多擔(dān)負(fù)不同職責(zé)的部門合并到一起，將外部協(xié)調(diào)困難和利益摩擦內(nèi)部化了。所以大部制推行后，內(nèi)部協(xié)調(diào)變得很重要，將主要通過(guò)財(cái)政和行政層級(jí)兩個(gè)手段來(lái)協(xié)調(diào)。

　　吳江表示，隨著探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制不斷深入，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，一些機(jī)構(gòu)將隨大部制發(fā)展會(huì)越來(lái)越少，協(xié)調(diào)功能也將更多側(cè)重宏觀層面，重在部門首長(zhǎng)之間的高層議事。

　　上一輪政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，各地都曾集中清理整頓了一批議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。任進(jìn)向《瞭望》新聞周刊表示，要進(jìn)一步明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的法律地位。待各種條件成熟后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《國(guó)務(wù)院組織法》《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》或其他手段，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)法定化。

　　事業(yè)單位改革再啟程

　　新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革并不是單兵突進(jìn)，還統(tǒng)籌考慮了事業(yè)單位的分類改革。我國(guó)的事業(yè)單位改革已經(jīng)進(jìn)行多年，此次機(jī)構(gòu)改革方案進(jìn)一步明確了分類改革的方向。

　　在專家看來(lái)，根據(jù)改革方案，事業(yè)單位將被分成三類。

　　第一類是主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，屬于"政事不分"，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機(jī)構(gòu)。目前一些實(shí)行"參照公務(wù)員管理"的事業(yè)單位，其中一部分都具有行政執(zhí)法權(quán)，履行行政管理職能。此類事業(yè)單位是否應(yīng)該回到政府體系或?qū)⑿姓�職能劃歸出去，需要明確。

　　國(guó)家行政管理學(xué)院宋世明教授指出，事業(yè)單位作為行政執(zhí)法的主體，會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的"體外循環(huán)"，不利于規(guī)范執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)加快改革。對(duì)那些承擔(dān)行政職能且需要回歸政府機(jī)構(gòu)事業(yè)單位，也應(yīng)考慮與人事制度改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

　　第二類是主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，屬于"事企不分"，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場(chǎng)。

　　第三類是主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革目標(biāo)是整合資源，強(qiáng)化公益屬性，加強(qiáng)政府監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，在3千萬(wàn)正式職工中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右。可見，科教文衛(wèi)是我國(guó)事業(yè)單位的主體。吳江委員指出，通過(guò)分類改革，事業(yè)單位將回歸公益性質(zhì)，以后的事業(yè)單位將主要以公益性事業(yè)單位為主。

　　從事公益服務(wù)的事業(yè)單位也有很多類型，其資金投入結(jié)構(gòu)上也應(yīng)有所區(qū)別。竹立家教授說(shuō)，比如公立醫(yī)院、教育機(jī)構(gòu)等屬于基本服務(wù)均等化范疇的事業(yè)單位，是全民都需要的公共服務(wù)，政府應(yīng)該加大投入，以政府支持為主，以糾正公益性服務(wù)的事業(yè)單位過(guò)度"市場(chǎng)化"，"放權(quán)過(guò)度、約束不足"等問(wèn)題。而以各類基金會(huì)為代表的事業(yè)單位，服務(wù)面相對(duì)窄一些，在政府支持之外，主要依靠自籌資金，實(shí)現(xiàn)自身功能和發(fā)展。

　　而同屬于基本公共服務(wù)均等化范疇的事業(yè)單位，政府的投入力度也應(yīng)根據(jù)其涉及公共利益程度而有所不同。吳江表示，一些政府和國(guó)家控制力度較強(qiáng)的事業(yè)單位，如涉及國(guó)家安全的研究機(jī)構(gòu)、直接為國(guó)家制定政策服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)等，它們直接為國(guó)家提供服務(wù)，屬于政府購(gòu)買公共產(chǎn)品，政府的支持力度就大些。另如同樣在衛(wèi)生領(lǐng)域，與公立醫(yī)院相比，衛(wèi)生防疫工作的"市場(chǎng)信號(hào)"要低很多，但卻是全民需要的基本公共服務(wù)，政府的投入力度自然就要大一些。而公立醫(yī)院的發(fā)展則要通過(guò)政府投入和社會(huì)保險(xiǎn)等多渠道共同擔(dān)負(fù)。（文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳董瑞豐）

　　聚焦行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革

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