２００７年７月２５日

  　　不是簡單地消除利益，不是簡單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個有效率和公正的政府

　　“鄭莜萸案有一個很大的教訓，就是藥監局在推行一些重大改革的時候沒有得到國務院的同意，”清華大學公共管理學院政府研究所所長于安教授說，“憲法第89條規定，各個部委在有重大決策時，要由國務院決定。”

　　一些部門的此類決策有可能忽視公共利益，這是當前治理部門利益膨脹時亟待解決的問題。“從現有的、可行的制度建設、法制建設入手，建立一個強大的中央政府，更好地維護公共利益，是約束部門利益的重要方向”，于安說。

　　重大事項一一列舉

　　受訪專家認為，當前比較可行的約束部門利益膨脹的方式，是按照憲法的要求，制訂出一個方案，將各個部委有哪些重大事項決策時必須向國務院請示，加以一一列舉。

　　解決部門利益膨脹問題不能停留在原則性規定上，而應從具體問題入手。“從現在能做到的地方先搞列舉，列舉不完以后再積累經驗。”于安建議。

　　專家分析，現在一些部門在決策的時候部黨組或部務會議自己就定了，這完全是憑裁量權。這種裁量權無法約束，是造成部門利益膨脹的一個非常重要的原因。依靠自由裁量權決策，是缺乏制度約束的表現。

　　將現有規則加以完善，先實行起來，是深化行政體制改革的一個重要原則，于安認為。

　　建立有效率和公正的政府

　　在落實科學發展觀和構建和諧社會中，需要一個健全的部門管理體系。“解決部門利益膨脹問題，不是簡單地消除利益，不是簡單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個有效率和公正的政府，這是最高原則”，于安說。

　　這必須是一個有規則運行的政府。在推進法治國家建設時，中央政府在法律的制定和實施當中必須發揮主導作用，這個作用的核心，一是要強大有效，二是要依法行政。

　　先要制定規則，也就是制定評價的基準。于安教授建議，首先是對國務院2004年頒發的《全面推進依法行政實施綱要》作一次檢查。“這個《綱要》發布以后，十六屆六中全會作出了構建社會主義和諧社會的歷史性決議，《綱要》應給予完整、充分地反映”，于安認為。同時，《綱要》本身還要更具有操作性，更容易實施。

　　第二，建議國務院從三個方面著手制定自身的有關規則。一是國務院各部委的決策程序規則。國務院在制定大法以前，應當考慮制定國務院本身和國務院工作部門的行政決策規則和程序規則。二是制定一個國務院機構和編制管理條例，既解決現有條例執行力度不夠的問題，同時補充組織法的不足；三是建議國務院建立行政責任規則。現在老百姓違法有一套責任體系，但是依照行政層級關系的責任體系還沒有建立起來，尤其是關于實施積極職能的責任體系，現在很難做到。

　　如果能在國務院系統的決策程序規則，國務院系統的行政機制和編制管理規則，以及國務院系統的行政責任規則三個系統里面，很快地制定規則而且具有操作性，那么將大大加快依法行政的步伐。

　　第三，是調整機構，加快行政管理體制改革。行政管理體制的改革具有全局性，是整個改革的關鍵環節。對這樣重大的改革，建議國務院設立專門的辦事機構加以統籌，將行政體制改革的權力收歸國務院。這樣能夠提高國務院對行政管理體制改革的規劃職能，還能提高它的協調、最終決策的職能。

　　第四，建議對決策體制加以調整。具體地說，對決策權、執行權集中的機構，不能再搞行政首長負責制，以降低決策風險。

　　從發達國家的經驗看，美國在設立高度集權的獨立管制機構的時候，有兩個措施限制其權力，一是獨立的管制機構一定不實行首長負責制，而實行合議制；二是通過行政程序進行約束，針對獨立管制機構就是《陽光政府法》，要求政府會議向公眾開放。這是因為決策權和執行權合并以后，犯錯誤的風險增大了。

　　在我國推進行政體制改革中，對決策體制改革可以從現在先行調研。待時機成熟以后，建議實行有關委員會制和會議合議制。對完全的執行性機構，實行首長負責制；而對決策、執行權集中的機構，實行合議制。

　　根據行政管理的要素整合部門

　　中國民族大學教授熊文釗認為，建立一個有效率和公正的中央政府，需要深化機構改革。應該根據行政管理的要素整合部門，打亂部門利益格局、割斷部門利益聯系。要考慮部門的設置更高效、更精干。

　　他認為，當前一些機構的性質界定得不夠準確。比如一些監管機構，證監會、銀監會、保監會、電監會，包括食品、藥品監督等管理機構，都是市場的監管主體，目前的定位是“直屬事業單位”，與其職能有錯位。

　　“證監會、銀監會等有準立法權、處罰權、審批權，這是行政部門的職能，而不是事業單位的職能，應該給他們更準確的定位”，熊文釗教授說。按照現行事業單位的定位，這些管理機構可以向被管理的企業、協會、證交所收錢，自己就成了利益主體，肯定會削弱其監管的獨立地位，傷害到管制的公平與公正。

　　另一方面，機構改革還要增加科學性，增加透明度，進行充分的討論。目前看來，交通、能源等一些部門的設置不盡合理，沒有按照行政管理的要素，按照市場運行的規律進行設置，未來的改革中應當加以調整。而“按照市場原則進行科學合理的機構設置，一定要更公開，更透明”，熊文釗說。(文/《瞭望》新聞周刊記者楊桃源)