《瞭望》文章：建立有效率和公正的政府

　　２００７年７月２５日

　　不是簡單地消除利益，不是簡單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個(gè)有效率和公正的政府

　　“鄭莜萸案有一個(gè)很大的教訓(xùn)，就是藥監(jiān)局在推行一些重大改革的時(shí)候沒有得到國務(wù)院的同意，”清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授說，“憲法第89條規(guī)定，各個(gè)部委在有重大決策時(shí)，要由國務(wù)院決定。”

　　一些部門的此類決策有可能忽視公共利益，這是當(dāng)前治理部門利益膨脹時(shí)亟待解決的問題。“從現(xiàn)有的、可行的制度建設(shè)、法制建設(shè)入手，建立一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，更好地維護(hù)公共利益，是約束部門利益的重要方向”，于安說。

　　重大事項(xiàng)一一列舉

　　受訪專家認(rèn)為，當(dāng)前比較可行的約束部門利益膨脹的方式，是按照憲法的要求，制訂出一個(gè)方案，將各個(gè)部委有哪些重大事項(xiàng)決策時(shí)必須向國務(wù)院請示，加以一一列舉。

　　解決部門利益膨脹問題不能停留在原則性規(guī)定上，而應(yīng)從具體問題入手。“從現(xiàn)在能做到的地方先搞列舉，列舉不完以后再積累經(jīng)驗(yàn)。”于安建議。

　　專家分析，現(xiàn)在一些部門在決策的時(shí)候部黨組或部務(wù)會(huì)議自己就定了，這完全是憑裁量權(quán)。這種裁量權(quán)無法約束，是造成部門利益膨脹的一個(gè)非常重要的原因。依靠自由裁量權(quán)決策，是缺乏制度約束的表現(xiàn)。

　　將現(xiàn)有規(guī)則加以完善，先實(shí)行起來，是深化行政體制改革的一個(gè)重要原則，于安認(rèn)為。

　　建立有效率和公正的政府

　　在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)中，需要一個(gè)健全的部門管理體系。“解決部門利益膨脹問題，不是簡單地消除利益，不是簡單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個(gè)有效率和公正的政府，這是最高原則”，于安說。

　　這必須是一個(gè)有規(guī)則運(yùn)行的政府。在推進(jìn)法治國家建設(shè)時(shí)，中央政府在法律的制定和實(shí)施當(dāng)中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，這個(gè)作用的核心，一是要強(qiáng)大有效，二是要依法行政。

　　先要制定規(guī)則，也就是制定評價(jià)的基準(zhǔn)。于安教授建議，首先是對國務(wù)院2004年頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作一次檢查。“這個(gè)《綱要》發(fā)布以后，十六屆六中全會(huì)作出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史性決議，《綱要》應(yīng)給予完整、充分地反映”，于安認(rèn)為。同時(shí)，《綱要》本身還要更具有操作性，更容易實(shí)施。

　　第二，建議國務(wù)院從三個(gè)方面著手制定自身的有關(guān)規(guī)則。一是國務(wù)院各部委的決策程序規(guī)則。國務(wù)院在制定大法以前，應(yīng)當(dāng)考慮制定國務(wù)院本身和國務(wù)院工作部門的行政決策規(guī)則和程序規(guī)則。二是制定一個(gè)國務(wù)院機(jī)構(gòu)和編制管理?xiàng)l例，既解決現(xiàn)有條例執(zhí)行力度不夠的問題，同時(shí)補(bǔ)充組織法的不足；三是建議國務(wù)院建立行政責(zé)任規(guī)則。現(xiàn)在老百姓違法有一套責(zé)任體系，但是依照行政層級關(guān)系的責(zé)任體系還沒有建立起來，尤其是關(guān)于實(shí)施積極職能的責(zé)任體系，現(xiàn)在很難做到。

　　如果能在國務(wù)院系統(tǒng)的決策程序規(guī)則，國務(wù)院系統(tǒng)的行政機(jī)制和編制管理規(guī)則，以及國務(wù)院系統(tǒng)的行政責(zé)任規(guī)則三個(gè)系統(tǒng)里面，很快地制定規(guī)則而且具有操作性，那么將大大加快依法行政的步伐。

　　第三，是調(diào)整機(jī)構(gòu)，加快行政管理體制改革。行政管理體制的改革具有全局性，是整個(gè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對這樣重大的改革，建議國務(wù)院設(shè)立專門的辦事機(jī)構(gòu)加以統(tǒng)籌，將行政體制改革的權(quán)力收歸國務(wù)院。這樣能夠提高國務(wù)院對行政管理體制改革的規(guī)劃職能，還能提高它的協(xié)調(diào)、最終決策的職能。

　　第四，建議對決策體制加以調(diào)整。具體地說，對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)集中的機(jī)構(gòu)，不能再搞行政首長負(fù)責(zé)制，以降低決策風(fēng)險(xiǎn)。

　　從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，美國在設(shè)立高度集權(quán)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的時(shí)候，有兩個(gè)措施限制其權(quán)力，一是獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)一定不實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，而實(shí)行合議制；二是通過行政程序進(jìn)行約束，針對獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)就是《陽光政府法》，要求政府會(huì)議向公眾開放。這是因?yàn)闆Q策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合并以后，犯錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)增大了。

　　在我國推進(jìn)行政體制改革中，對決策體制改革可以從現(xiàn)在先行調(diào)研。待時(shí)機(jī)成熟以后，建議實(shí)行有關(guān)委員會(huì)制和會(huì)議合議制。對完全的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制；而對決策、執(zhí)行權(quán)集中的機(jī)構(gòu)，實(shí)行合議制。

　　根據(jù)行政管理的要素整合部門

　　中國民族大學(xué)教授熊文釗認(rèn)為，建立一個(gè)有效率和公正的中央政府，需要深化機(jī)構(gòu)改革。應(yīng)該根據(jù)行政管理的要素整合部門，打亂部門利益格局、割斷部門利益聯(lián)系。要考慮部門的設(shè)置更高效、更精干。

　　他認(rèn)為，當(dāng)前一些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)界定得不夠準(zhǔn)確。比如一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)，包括食品、藥品監(jiān)督等管理機(jī)構(gòu)，都是市場的監(jiān)管主體，目前的定位是“直屬事業(yè)單位”，與其職能有錯(cuò)位。

　　“證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等有準(zhǔn)立法權(quán)、處罰權(quán)、審批權(quán)，這是行政部門的職能，而不是事業(yè)單位的職能，應(yīng)該給他們更準(zhǔn)確的定位”，熊文釗教授說。按照現(xiàn)行事業(yè)單位的定位，這些管理機(jī)構(gòu)可以向被管理的企業(yè)、協(xié)會(huì)、證交所收錢，自己就成了利益主體，肯定會(huì)削弱其監(jiān)管的獨(dú)立地位，傷害到管制的公平與公正。

　　另一方面，機(jī)構(gòu)改革還要增加科學(xué)性，增加透明度，進(jìn)行充分的討論。目前看來，交通、能源等一些部門的設(shè)置不盡合理，沒有按照行政管理的要素，按照市場運(yùn)行的規(guī)律進(jìn)行設(shè)置，未來的改革中應(yīng)當(dāng)加以調(diào)整。而“按照市場原則進(jìn)行科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，一定要更公開，更透明”，熊文釗說。(文/《瞭望》新聞周刊記者楊桃源)

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