烏蘭夫(前排左四)與五屆全國人大民委部分成員及工作人員合影。是時，民族區(qū)域自治法正在起草中。
1947年5月，在新中國即將誕生的曙光里，我國第一個省級少數(shù)民族自治區(qū)———內(nèi)蒙古自治區(qū)宣告成立。從此，民族區(qū)域自治——一個解決民族問題的“中國模式”開始在中華大地實(shí)踐。
“說起民族區(qū)域自治法，一定要說說烏蘭夫同志的故事。”
8月11日，在北京市宣武區(qū)的椿樹園小區(qū)，原全國人大民委辦公室主任、78歲的底潤昆老人，接受了記者的專訪，講起了民族區(qū)域自治法孕育與誕生時的往事。
自治經(jīng)驗(yàn):烏蘭夫在內(nèi)蒙古的斗爭
底潤昆說，“在統(tǒng)一的中華人民共和國內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治”，不搞我黨早期曾提過的“聯(lián)邦制”，是老一輩革命家們在斗爭實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)。而其中一大經(jīng)驗(yàn)，就來自烏蘭夫同志領(lǐng)導(dǎo)的、為建立“內(nèi)蒙古自治政府”所進(jìn)行的一系列斗爭。
1945年8月15日，日本天皇宣布無條件投降，抗日戰(zhàn)爭勝利。9月，曾經(jīng)在偽“蒙疆聯(lián)合自治政府”擔(dān)任過高等法院院長的補(bǔ)英達(dá)賴等人，在內(nèi)蒙古的蘇尼特右旗成立了一個分裂國家的“內(nèi)蒙古人民共和國臨時政府”(下稱臨時政府)。
中央決定派烏蘭夫去解決這個問題。當(dāng)時，內(nèi)蒙古大部分地區(qū)還是蘇蒙(外蒙古)聯(lián)軍占據(jù)，聶榮臻等領(lǐng)導(dǎo)人建議烏蘭夫帶部隊(duì)去談判。烏蘭夫沒有同意，他覺得單槍匹馬雖然危險，但是也顯示誠意。談判地點(diǎn)，是位于沙漠草原地區(qū)的溫都爾廟。烏蘭夫?qū)ρa(bǔ)英達(dá)賴等人說:“我是代表中共中央來的。我們不承認(rèn)臨時政府。內(nèi)蒙古是中國領(lǐng)土，應(yīng)該在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立統(tǒng)一的國家，將來可以搞民族區(qū)域自治。”
談判進(jìn)行了七天七夜。
談判結(jié)果:臨時政府需要改選。在此情況下，烏蘭夫他們研究后認(rèn)為，臨時政府可以先改選、后取消。由于烏蘭夫在蒙古族民眾中享有極高聲望，加上談判期間，烏蘭夫和他的同事們做了大量思想工作，烏蘭夫以高票當(dāng)選了臨時政府的主席。改選后，按照烏蘭夫的建議，臨時政府搬遷到了八路軍控制的張北縣。從此，臨時政府便再也沒有活動過。用烏蘭夫的話說，“叫它悄悄地自生自滅了”。
此后，經(jīng)過不懈地努力，1947年4月23日至5月1日，內(nèi)蒙古人民代表會議在王爺廟(今烏蘭浩特市)勝利召開。在這次會議上，以無記名投票方式選舉產(chǎn)生了內(nèi)蒙古自治政府，烏蘭夫當(dāng)選為主席。5月1日那天，烏蘭夫莊嚴(yán)宣告內(nèi)蒙古自治政府成立!這一天，標(biāo)志著我國第一個省級少數(shù)民族自治區(qū)誕生。
底潤昆說，正是這一經(jīng)歷、這一過程，讓我們黨更加堅(jiān)定了推行民族區(qū)域自治政策的決心。1949年9月，全國政協(xié)第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，其中明確規(guī)定:“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治。”
對于民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，1981年7月，烏蘭夫撰文稱贊其“使祖國所有民族既各得其所，又和衷共濟(jì)”。
兩度起草:30年25稿
1954年秋天的一個早晨，23歲的底潤昆到中南海報到。那里，是新成立的全國人大常委會辦公廳所在地，而他，是剛剛由一屆全國人大設(shè)立的民族委員會(下稱民委)的工作人員。
底潤昆上班不久，民委便遇到一個大任務(wù):根據(jù)《憲法》起草民族區(qū)域自治的有關(guān)法律。底潤昆告訴記者，當(dāng)時有這種立法需要。《憲法》對民族區(qū)域自治作出了原則性規(guī)定，但是還需要法律進(jìn)一步細(xì)化;1952年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，已經(jīng)不能充分滿足當(dāng)時民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化等方面的需求。在實(shí)踐中，因?yàn)槿狈Ψ梢?guī)范，還帶來一些問題。比如，當(dāng)時從自治區(qū)、自治州到自治縣、鄉(xiāng)，都統(tǒng)稱為“xx自治區(qū)”，都是一級政府，“爺爺孫子一樣大”。
不過，當(dāng)時民委委員們普遍認(rèn)為，民族區(qū)域自治立法屬于“摸著石頭過河”，還是低調(diào)點(diǎn)，定名為“要點(diǎn)”、“通則”吧。1957年，經(jīng)全國人大民委會議審議后形成了一個正式草稿，下發(fā)到了全國各省市自治區(qū)和各民族自治地方征求意見。“這是第八稿，名稱是《自治要點(diǎn)》;可惜反右斗爭讓立法被迫停滯……”底潤昆記得，當(dāng)時他的領(lǐng)導(dǎo)、民委辦公室主任夏輔仁開會回來后說了一句:“我們的《自治要點(diǎn)》，被一棍子打死了!”
這種停滯，直至“文革”結(jié)束。
1980年，彭真提出，全國人大對《憲法》民族部分的修改和《民族區(qū)域自治法》的起草工作，一并由時任全國人大常委會副委員長、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長的烏蘭夫同志主持。后來，中共中央決定成立民族區(qū)域自治法“起草領(lǐng)導(dǎo)小組”，由烏蘭夫任組長。
那個夏天，來自全國人大民委、國家民委、中央統(tǒng)戰(zhàn)部的起草小組成員們又撿起了23年前沒有干完的工作，跟隨烏蘭夫，開始起草《民族區(qū)域自治法》。
那是一個難忘的夏天，在避暑勝地北戴河，在西哈努克親王曾經(jīng)居住過的別墅里，底潤昆等七八個起草小組成員在烏蘭夫的直接領(lǐng)導(dǎo)下，開始工作了。“我們每天上午開會，下午和烏老一起下海游泳。”底潤昆說，起草小組的工作環(huán)境很寬松，大家暢所欲言，“發(fā)言不拘一格，可長可短，烏蘭夫同志也是想起什么說什么，有時成段講話，有時插話”。彭真當(dāng)時帶領(lǐng)《憲法》修改起草小組也在北戴河，他派他的秘書許孔讓參加了大部分討論，每天回去向他匯報。在此基礎(chǔ)上，起草小組首先解決了《憲法》修改中有關(guān)民族部分的問題。
底潤昆回憶說，起草小組首先研究列出了該法的“綱目章節(jié)”，而后分工就不同章節(jié)拿出草稿。為了不漏掉問題，先把原則和政策措施寫出來，不受篇幅限制，“雖然寫出來的東西比較長，但卻十分具體、詳細(xì)，實(shí)實(shí)在在”。在此基礎(chǔ)上，起草小組很快形成了精煉的稿子。
回京后，烏蘭夫又立即召集起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員和有關(guān)人員會議，趁熱打鐵，對草稿進(jìn)行討論。形成意見比較一致的草案稿后，便開始征集意見。此后直到1984年《民族區(qū)域自治法》通過，草案稿又經(jīng)歷了17次修改，小的修修補(bǔ)補(bǔ)不計(jì)其數(shù)。“連50年代的8稿計(jì)算在內(nèi)共25稿，前后共30年!”底潤昆說。
均衡意見:烏蘭夫親力親為
對草案稿征集意見階段，底潤昆記憶猶新，能一口氣說出幾個小“故事”來。
草案稿中有這樣一條:“民族自治地方企事業(yè)單位在招收職工的時候，要優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收人員。”在征求意見時，勞動人事部有反對意見。理由是，為了解決當(dāng)時比較突出的知識青年返城待業(yè)問題，勞動人事部規(guī)定:“全國企事業(yè)單位不許到農(nóng)村牧區(qū)招收職工。”對此，烏蘭夫的態(tài)度很堅(jiān)決，他認(rèn)為政策是短期的，法律卻是解決長遠(yuǎn)問題的。
當(dāng)時，起草小組在北京市宣武區(qū)的東方飯店工作，許多研討會議也在這里召開，烏蘭夫每天晚上到那里“加班”。一天晚上，針對這一條，烏蘭夫告訴勞動人事部的有關(guān)負(fù)責(zé)同志，請他們部黨組認(rèn)真研究一下這個問題，提出部里的正式意見。很快，勞動人事部正式答復(fù)說:完全同意草案中的這一條款。
“對一些重大問題，烏老親自出面同中央其他領(lǐng)導(dǎo)交換意見。”底潤昆記得，針對《憲法》和《民族區(qū)域自治法》是否寫、怎樣寫“反對兩種民族主義”的問題，烏蘭夫曾專門寫信給彭真。
原來，1954年《憲法》只簡單地寫“反對大民族主義和地方民族主義”，但在“文革”等運(yùn)動中，很多少數(shù)民族干部被扣上“地方民族主義”的大帽子被批斗，這說明實(shí)際上主要強(qiáng)調(diào)了“反地方民族主義”，而且把一些民族感情和不同意見當(dāng)做“地方民族主義”來反了。烏蘭夫向彭真反映了少數(shù)民族干部們的這一觀點(diǎn)。他同時認(rèn)為，過去毛主席提反對兩種民族主義，其實(shí)強(qiáng)調(diào)的主要是“反對大漢族主義”。
“兩種民族主義都不符合馬列主義，都應(yīng)反對，這次要寫，就按毛主席的提法，強(qiáng)調(diào)反對大漢族主義。”烏蘭夫同志的意見被采納。現(xiàn)在我們可以看到，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中都明確寫著:“在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。”
1983年以后，烏蘭夫已成為國家副主席，他仍然把《民族區(qū)域自治法》的制定作為自己的重要工作之一。底潤昆記得烏蘭夫說過，草案稿要征求多方面的意見，“認(rèn)識比較一致，將來執(zhí)行才能比較順利”。于是，四年間，草案17次易稿，而每次易稿，“年近八旬的烏老都是親自動手、一絲不茍。”
1984年5月31日，六屆全國人大第二次會議表決通過了《民族區(qū)域自治法》，并決定于同年10月1日起施行。這一天，距離烏蘭夫宣布成立內(nèi)蒙古自治政府整整37年。
1988年12月8日，烏蘭夫在京逝世。“制定和推動《民族區(qū)域自治法》的貫徹實(shí)施，可以說是烏老為黨和國家作出的最后的努力。”底潤昆深情地說。(鄭赫南）
