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（一）“終身立委”和“增額立委”產生
第一屆“立法委員” 是1948年1月21日至23日產生的。當時的“立委”的名額分配，以地域代表制為主，兼采職業代表制和民族代表制，并對僑胞以特定名額，對婦女以保障比例名額，共產生“立法委員”760人。
1949年后去臺的“立委”是545人， 占總數的72%。 按“立委”3年的任期規定，第一屆“立委”將于1951年5月屆滿，但“立委”提出“憲法”修正案須由四分之三的委員出席，而去臺委員未達到75%， 無法按規定在其任期屆滿前改造或召開立法院會議。于是，臺灣當局采取經“行政院”會議通過，建議“總統”核可，由第一屆“立委”暫時行使立法權一年；第二年、第三年，又用同樣的辦法，補救了“立委”任期危機。
1954年為避免“立委” 年年延長， 年年補救的被動局面， 于1月29日，經“司法院大法官司會議”以釋字31號解釋：“在第二屆委員未能依法選出集會與召集前，自應仍由法委員”便成了無任期限制的終身制“立法委員”，像“終身國代”一樣，成了“終身立委”。
后為解決“立委”老化、死亡帶來的危機，根據“臨時條款”，自1969年起，設“自由地區”“增額立委”11名。此屆選出的“增額立委” 也享受無任期限制的特別待遇。 但自1972年起選出的 “新立委”均實行了3年改選的任期制度，而人數逐年增加， 1972年36名， 1975年52名，1980年71名，后又經過1983年、1986年及1989年的3次增減員。 據1988年2月3日統計，此時“資深委員”只剩下216人， 減員超過60%。到1988年7月25日，不到半年又死去9人， 只剩下207人。到年底將減員到200人以下 。同時， 從年齡結構上看，此時“立委”平均年齡已達81.44歲， 其中81歲以上的占116人（85歲以上者占半數），71歲至80歲者92人， 70歲以下者僅8人。
為解決年齡老化和“法統”的危機，1988年10月，臺灣當局又采取了分二期擴大“增額代表”150名的方案。 第一期1989年底增加126名； 第二期1992年再增加24名，以達到“資深立委” 和“增額立委”1：1的方案。 但要實現此方案， 必須使現有“資深立法”三分之一以上退職。 據此，1988年10月1日， “國安會”提出“中央民代分期擴增名額方案”的同時，又于11月18日，“行政院”通過了“第一屆資深中央民意代表自愿退職條例草案”，迫使一些大陸籍的“資深立委”退職，以補充更多的臺籍“增額立委”。臺灣當局還規定，所有的“資深中央民意代表”到1991年12月31 日前，都要“終止行使職權”。按照上述方案實施，最遲到1991年底， 臺灣的“資深中央民意代表”將成為 “歷史名詞”，而在1993年初第一屆：“增額立法委員”任期屆滿之時，將開始第二屆立法委員的職權行使。
（二）“立法院”功能的變化
“立法院”雖是“中央民意機構”之一，但長期以來是國民黨一黨專政的裝飾品，議事違背民意，效率不高，加之“增額立委”大多是由國民黨內部圈定的人物，惟國民黨意志行事。因此，多年來“立法院”每年的預決算審議，修改或通過“法令”、條例，都秉承“總統”和國民黨中常會意圖，實際上失去了對行政的制衡作用，變成了獨裁政治的附屬機構。但近年來，隨著“立委”年齡、組織結構的變化，在“憲政改革”推動下，“立法院”的地位和作用在加強。如在“立法院”與“行政院”關系上，在“立法院”與“國民大會”關系上都發生了變化。
首先，過去“立法院”是“行政院”的表決機器，“行政院”交付“立法院”討論的方案、人事任免，基本上無阻力地通過， 而現在兩院關系有所變化， 即從過去的“行政院”為主，向“行政”、“立法”兩院互動運作轉化。這表現在：（1）“立法”方面，由過去被動因應轉向主動行使職權。 過去一個法案從“行政院”提出， 到“立法院”通過，基本是例行公事，都能通過。這幾年不同，一個法案提出到通過，在“立法院”要經過幾次，甚至10多次的討論、爭議、修改。“立法院”不會像過去那樣成為“行政院”的表決機器，有些“行政院”提出的法案，還遭到“立法院”的否決。 （2）質詢方面。 根據“憲法” 第57條第一款規定，“立法院”有質詢權來監督行政。也就是說，“立委”在開會時，得向“行政院院長”、“副院長”，各“部會”首長提出質詢。過去的質詢也是草草了事，提不出有質量的問題。現在“立委”開會時，議政層次提高，并觸及當今臺灣的一些敏感問題，如“憲政改革”、“國會結構”、“大陸政策”、“統獨問題”、“國防預算”、“外匯存底”等等，而質詢對象不僅有“行政院院長”及各“部會”首長，甚至可請“總統”到會提出質詢。 （3）在行使人事任命權方面有更多發言權。近年來打破了過去“上面”說了算的局面，而表現出更多的發言權。如1990年圍繞“總統”李登輝提名郝柏村出任“行政院長”問題，“立法院”內部發生了激烈的爭論。 雖然， 最終是在國民黨“立委”和“資深立委”的全力保駕下 ,郝的任命最后被通過，但也遭到了“增額立委”及民進黨“立委”的反對，也顯得并不輕松。
其次，以預算審核為手段，“立法院”與“國大”進行權力爭奪，也日趨激烈。“國大”過去提交給“立法院”的預算，一般情況下很快被通過，不會有什么阻力。近幾年對“國大”提交的預、決算案審時間拉長，審查科目變細，且公開與“國大”對抗。 1992年5月“立法院”在審核1993年底預算過程中對“國代”意欲擴張“國大”權力，提出“國大設立議長定期集會”等多項擴權修憲案，予以反擊。“立法院”除提出“修正國大組織法”、“重新解釋國大定位”外，并以“國大”的預算為籌碼，企圖迫使擴權的“國代”就范。有的“立委”主張做成“國大不得違憲動支預算”附帶決議，有的主張大幅刪減預算，使“國大”業務停擺，名存實亡。對“立法院”的反擊，“國代”們也不示弱，提出成立“國會預算局”、“立法院”內部國民黨籍與民進黨籍的“立委”矛盾加劇。1987年“立法院”第79會期內，民進黨的12位“立委”采取拖延進程，靜坐抗議與集體退席等行為，對“行政院長”任期，“國安法”草案，“國防”預算案等方面展開一連串的阻撓，“國安法”10個條文中，有7 個改得面目全非， “國防”預算首次被刪去300萬新臺幣，連蔣經國也承認這個會期是“立法院有史以來最復雜，最困難和問題最多的一個會期”。1992年對1993年度預算案審核中，民進黨“立委”發言踴躍，對預算草案的各個項目均大加抨擊，不遺余力地揭露其弊端，以凸顯國民黨濫用納稅人錢財。在整個會期中，發言數最多的前10名“立委”中，民進黨就占7名，其中彭百顯發言高達近千次，揭露了180多個“黑機關”及1400多億“不法”預算。民進黨“立委”陳水扁則以刪減“國安局”的預算相威脅，逼“國安局局長”宋心濂到“立法院”備詢，首度揭開情治系統的神秘面紗。
（來源：中國網）
編輯：秋日 |
