【案 由】關(guān)于防止教育領(lǐng)域職務(wù)犯罪的提案
【類 號】15
【類 別】教育事業(yè)
【提 案 號】0024
【審查意見】建議國務(wù)院交教育部研究辦理
【提 案 人】民建中央
【主 題 詞】教師 紀(jì)檢 犯罪
【提案形式】黨派
【內(nèi)容】
當(dāng)前，教育腐敗問題突出，主要表現(xiàn)在教育領(lǐng)域內(nèi)的職務(wù)犯罪。而教育領(lǐng)域內(nèi)的職務(wù)犯罪的內(nèi)容和形式與教育體制及其運行機(jī)制有著密切的關(guān)系。
在四川省，教育領(lǐng)域內(nèi)的職務(wù)犯罪案件逐年上升，增長速度驚人。在腐敗案件立案總數(shù)中，2002年較1998年上升了128個百分點，2004年上半年與去年同期相比，案件數(shù)量還在進(jìn)一步增加。
教育領(lǐng)域內(nèi)的職務(wù)犯罪有以下一些特點：嚴(yán)重腐敗犯罪案件相對集中發(fā)生在教育行政管理機(jī)構(gòu)，校園腐敗多發(fā)生在行政人員群體，學(xué)校校（院）長和中層以上領(lǐng)導(dǎo)是腐敗的高危群體；案件主要發(fā)生在學(xué)校基建、書本征訂和電腦采購等有經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生的環(huán)節(jié)，窩案、串案、共同犯罪和數(shù)罪并犯較多。在這當(dāng)中，“教育亂收費”款被侵吞，權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易等問題尤為突出。
在這些現(xiàn)象的背后，有著深層次的原因和背景：
一、行政職權(quán)過于集中和管理不透明
教育界的眾多職權(quán)都集中在教育行政部門，幾乎每一項都引發(fā)過職務(wù)犯罪。這其中，招生錄取、教材、教輔的選購、學(xué)校的基建管理和教學(xué)儀器設(shè)備的采購等都是貪污賄賂犯罪的多發(fā)環(huán)節(jié)。以教材、教輔的選擇決定為例，國家鼓勵有條件的地區(qū)、單位和個人編寫小學(xué)、初中各學(xué)科教材，從而形成競爭機(jī)制，各地出版社也可投資編寫教材。編寫的教材主科經(jīng)教育部、主科以外經(jīng)省級教育行政部門審查通過，就可由新聞出版局和教育廳聯(lián)合編入本省雙簽章書目供教育行政部門選擇使用。因此何種版本能入選目錄，選何種版本為教材教輔，都可能直接影響相關(guān)集團(tuán)和地區(qū)的利益，權(quán)錢交易也就極易由此而產(chǎn)生。
二、轉(zhuǎn)軌期體制改革不足，管理缺失以及對權(quán)力缺乏有效監(jiān)督誘發(fā)犯罪
舊的教育體制向新體制轉(zhuǎn)變過程中，管理上的漏洞較多。以高校為例，隨著其收費制度的改革和不斷升級的擴(kuò)招、點招、計劃外招生使學(xué)校的預(yù)算外收入增加。擴(kuò)大招生規(guī)模帶來的學(xué)生宿舍、各種配套設(shè)備需求增大，大宗物品采購、建筑工程建設(shè)給貪污受賄犯罪帶來了大量的機(jī)會；隨著近年來教育信息化的發(fā)展，在學(xué)校特別是高校電腦采購中接受回扣和好處費成為了一個相當(dāng)普遍的問題，也成為一個案發(fā)高峰環(huán)節(jié)。
中小學(xué)推行校長負(fù)責(zé)制，學(xué)校校長一般還兼任黨委（或黨支部）書記。學(xué)校名義上成立了職代會、教代會、財務(wù)審計小組，卻缺乏健全的工作制度，不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；不少學(xué)校雖然實施了校務(wù)公開，但其內(nèi)容籠統(tǒng)，形式也不規(guī)范，難以監(jiān)督；對于校長負(fù)責(zé)制中的“校長基金”或“一支筆”的問題，雖然在財務(wù)管理方面規(guī)定了監(jiān)督管理辦法，但在執(zhí)行中普遍存在由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督等問題；此外，對校長任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督方面、對教職工在聘用制機(jī)制下大膽監(jiān)督的安全保障方面也缺乏應(yīng)有的制度設(shè)計，這會導(dǎo)致群眾不知情無法監(jiān)督、監(jiān)督渠道不暢難以監(jiān)督、怕打擊報復(fù)不敢監(jiān)督。因此，校長權(quán)力便會異化和失控。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部其他人員會因現(xiàn)實中存在的種種依附關(guān)系和利害關(guān)系因素，對校長缺乏監(jiān)督，甚至整個班子同流合污。
三、政府投入和管理不到位，使“亂收費”成為滋生教育領(lǐng)域職務(wù)犯罪的土壤
政府對教育投入不足，成為一些學(xué)校亂收費的借口。有的地方政府甚至默許或明示中小學(xué)校亂收費，以期減輕政府負(fù)擔(dān)，這也使得腐敗分子有了濫用職權(quán)斂財聚富的機(jī)會。不少學(xué)校在擇校費、借讀費、贊助費等項目上亂開口子亂收費；一些學(xué)校變相強(qiáng)制收取屬自愿交費的項目，如將捐資助學(xué)與招生、入學(xué)、考試成績直接掛勾，使所謂自愿捐資成為強(qiáng)迫繳費；有的學(xué)校在興趣課上安排教學(xué)大綱規(guī)定的教學(xué)任務(wù)，致使學(xué)生不得不報名參加，繳納額外費用；還有不少學(xué)校不顧學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況和需要，強(qiáng)制購買校服。凡此種種亂收費問題由于屬計劃外隱形收費使相關(guān)部門難于監(jiān)督，成為職務(wù)犯罪的溫床。
四、政府對出版社、新華書店等教材出版、發(fā)行壟斷部門的保護(hù)，使壟斷部門肆無忌憚對教育“下套”，高額“回扣”誘發(fā)嚴(yán)重腐敗
何種版本能選為教材以及在哪家出版社購買，這要由相關(guān)教育行政部門和學(xué)校來決定。在我國，新聞出版局是出版社和新華書店的主管部門，由于政策的保護(hù)，使出版社和新華書店成為教材出版、發(fā)行的壟斷行業(yè)。表面看，教材經(jīng)過多方審查和物價局定價，利潤空間不大，但新華書店是我國的指定教科發(fā)行單位，根據(jù)2002年新聞出版總署公布的一組數(shù)據(jù)顯示，中小學(xué)教材總冊數(shù)是中國出版業(yè)全行業(yè)的52.9%，其教材教輔的銷售利潤為全行業(yè)平均利潤的520%。而教輔的利潤空間更大，它由各出版社自行定價，沒有監(jiān)控機(jī)制，價格普遍虛高，并且教輔的訂購可多可少。因此，一方面各家出版社蜂擁而上，向教育部門許諾“好處費”，以期訂購自己的版本，另一方面新華書店也頻頻出擊，以期對可多可少的教輔資料加大訂購量。
五、“文憑”的社會與市場需求，加大了權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易的發(fā)展空間
現(xiàn)階段對干部的任用提拔仍帶有“唯文憑論”的色彩。這對那些手握實權(quán)，學(xué)歷較低，進(jìn)取心不強(qiáng)，而又想進(jìn)一步提拔的官員來說，文憑成為生升遷的敲門磚�！把芯可唷薄ⅰ霸诼毚T士”或“在職博士生班”等現(xiàn)象普遍，這些文憑、學(xué)位的取得極其容易，權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易大量存在。
為有效解決以上問題，我們建議：
一、改革教育行政審批制度，增強(qiáng)權(quán)力行使的透明度
教育行政部門應(yīng)該立足于公共服務(wù)的本職，將行政權(quán)力與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。建議將目前由教育行政部門的一些設(shè)置審批權(quán)、項目審批權(quán)取消，而實行登記制、注冊制和備案制，減少審批手續(xù)，減少過度干預(yù)，增加信息透明度。即使是必須審批的，也應(yīng)該實行權(quán)力合理分解，部門相互監(jiān)督制約，相關(guān)人員定期輪崗。要嚴(yán)格界定每一部門、每一工作人員的職責(zé)、義務(wù)，全面、真實地公開職責(zé)范圍、辦事程序，減少公務(wù)人員行使權(quán)力的隨意性和弄權(quán)營私的空間。重大問題必須經(jīng)集體討論，民主決策，防止個人或少數(shù)人專斷和謀利。在基建工程投標(biāo)、大宗物品采購和教材教輔征訂環(huán)節(jié)，可以引進(jìn)廉政準(zhǔn)入制，限制那些為謀取非法利益而行賄的企業(yè)或個人進(jìn)入“教育市場”，遏制行賄受賄和私下“交易”的發(fā)生。
二、健全堵漏防腐內(nèi)控機(jī)制，增強(qiáng)外部監(jiān)督制約力度
建議在中小學(xué)改革學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)黨政職位集于一身的體制，校長行使行政職權(quán)，黨組織對權(quán)力實行有效監(jiān)督；改進(jìn)校長獎罰制度，將獎罰置于群眾監(jiān)督之下，加強(qiáng)透明度，切實避免重復(fù)領(lǐng)取“活工資”；此外，還應(yīng)實行學(xué)�；�、大宗物資采購和教科書訂購的公開招投標(biāo)、審核和監(jiān)察制度，嚴(yán)懲腐敗行為；全面推行中小學(xué)“一費制”，即學(xué)生每年只交一次經(jīng)過公示的費用，可以試行銀行代收，所交費用由教育行政部門或中小學(xué)統(tǒng)一設(shè)賬，財務(wù)進(jìn)行集中管理，學(xué)校不得以其他名目再向?qū)W生收費；若因優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺暫時還不能完全消除群眾擇校的過渡時期，應(yīng)該實行擇校費全部上繳財政制度，納入教育財政整體預(yù)算。
為保證學(xué)校和教育行政部門切實有效的內(nèi)控，應(yīng)增強(qiáng)外部監(jiān)督制約力度，對政府提供的教育服務(wù)還可實行居民或社區(qū)服務(wù)評價和價格評價聽證會制度。披露各類教育成本指標(biāo)、價格信息，認(rèn)真聽取“價格聽證會”的意見；可組織人民代表、政協(xié)委員、工商界和群眾代表對當(dāng)?shù)亟逃賳T進(jìn)行年度評價、打分，撤換最差的官員；鼓勵學(xué)生與家長對學(xué)校進(jìn)行無記名打分和評級，并向社會公布。
三、減少政府對壟斷行業(yè)部門的行政保護(hù)，增強(qiáng)市場競爭機(jī)制
政府應(yīng)對出版社、新華書店等教材發(fā)行壟斷部門放松管制，引入競爭機(jī)制，開放市場，消除市場準(zhǔn)入壁壘，打破壟斷，禁止不正當(dāng)競爭。堵塞有關(guān)部門獲取壟斷暴利的途徑，防止腐敗問題的發(fā)生。
在教材、教輔的購買環(huán)節(jié)，實行公開招投標(biāo)制度。應(yīng)該通過三個以上的渠道向社會招標(biāo)，讓有資質(zhì)的單位來競標(biāo)，在保證質(zhì)量前提下實現(xiàn)低價中標(biāo)。
四、加快教育經(jīng)費籌措與管理體制建設(shè)，增強(qiáng)政府財政對教育經(jīng)費的調(diào)控功能
應(yīng)參照國際慣例加快建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、社會捐資、集資和教育基金等多渠道籌措教育經(jīng)費的體制，使教育投入能夠滿足現(xiàn)有教育事業(yè)發(fā)展的基本需要。對不能正常發(fā)放教育經(jīng)費的縣，應(yīng)將其教育經(jīng)費收歸到上級政府統(tǒng)一管理和發(fā)放，防止縣級政府對教育經(jīng)費的截留，確保省級教育撥款的正當(dāng)使用。
加大民間投資辦教育的力度，形成多種所有制競爭的局面，以民辦學(xué)校的興起來彌補一定程度上的優(yōu)質(zhì)教育資源的緊缺。建議分類調(diào)整、減少甚至逐步取消對這些公立學(xué)校的非公共服務(wù)或非基本服務(wù)的財政支出和變相補貼，將財政補貼轉(zhuǎn)向?qū)ω毨丝诤偷褪杖爰彝ベ徺I上述公共服務(wù)的補貼，使他們有更多的選擇權(quán)。
建立和實行教育券制度。改變政府將教育經(jīng)費直接撥給公立學(xué)校的方式，將政府投入義務(wù)教育的經(jīng)費以“義務(wù)教育卡”形式直接均攤發(fā)放到學(xué)生家長手中，讓其自主擇校。公辦和民辦學(xué)校均可憑所收取的“義務(wù)教育卡”到當(dāng)?shù)刎斦I(lǐng)撥相應(yīng)辦學(xué)經(jīng)費。此舉會刺激學(xué)校想方設(shè)法提高教學(xué)質(zhì)量，招收的學(xué)生多，拿到的教育券就多，獲得的政府資助也就多。同時也形成教職工自主擇校、擇崗和身份能公(辦)能民(辦)、職務(wù)能升能降的用人機(jī)制。學(xué)校按照教職工的崗位和業(yè)績付酬。
五、改革干部任用標(biāo)準(zhǔn)，完善學(xué)歷管理制度，打擊權(quán)學(xué)交易
卡住“需求”，反對“唯文憑論”，尤其要反對干部任用中的“唯文憑論”。對那些主觀上放松學(xué)習(xí)，進(jìn)取心不強(qiáng)，而又拿到“劣質(zhì)”文憑的干部，不能提拔重用。
卡住“供給”，進(jìn)一步規(guī)范各類學(xué)校在干部繼續(xù)教育中的辦學(xué)行為，堅決整治個別學(xué)校在招收“干部學(xué)員”、辦班以及文憑發(fā)放過程中的不正之風(fēng)。 |
提案議案