“十二五”時期如何促進農民工市民化
“十二五”時期農民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農民工進城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務。這可以大大降低農民工在城市定居的制度成本，從而提升其在城鎮定居的能力和意愿。
農民工是指戶籍在農村而主要在城鎮從事非農產業、依靠工資收入生活的勞動者。2009年，全國農民工總量為2．30億人，其中離開本鄉鎮從業6個月以上的外出農民工1．45億人；外出農民工占城鎮人口的23．4％，為我國46．6％的城鎮化率貢獻了10．9個百分點。促進這一只在統計意義上為城鎮人口的群體能夠真正融入城市社會，是“十二五”乃至今后一段時期內提高我國城鎮化質量的核心任務。
一、農民工市民化的核心是獲得與城市原居民同等的公共服務
發展中國家城市化的歷史表明，進城農民職業與社會身份的分離在其他國家同樣存在，但分離方式與我國不同。以巴西為代表的拉美國家表現為進城農民居住地域為城市，且逐步享有城市教育、衛生和社會保障等公共服務，但缺乏相應的城鎮就業機會和崗位；埃及開羅大量“城市鄉民”的存在，表明非洲城市化也存在類似現象。我國的“農民工人”與其他發展中國家的“城市鄉民”形成了從字面到內涵上的對照，表現為職業非農化而難以在城市定居。從這個意義上說，我國的農民工市民化是指農民在進入城市實現職業身份轉變的基礎上，實現居住地域、生活方式及行為模式轉變的過程，即實現職業與社會身份的雙轉變。
在我國，農民工實現社會身份的轉換有兩種途徑：一是將其戶口轉為城鎮戶口；二是無論其為何種戶口而給予其與城市居民平等的勞動就業、子女義務教育、計劃生育、醫療衛生、社會保障、住房補助等待遇，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務覆蓋于農民工。“十二五”時期促進農民工市民化應是兩者同時推進，但重點在于后者。這基于以下兩個原因：其一是城鄉戶口各有其所附帶的權利（農業戶口附帶著土地權利及計劃生育權利），當兩者利益比較差異較小時，城鎮戶口吸引力不大，小城鎮戶口對于農民的吸引力以及城市戶口對于近郊農民的吸引力就均在下降；其二是城鄉戶口附帶福利之間差異過大時，城市戶口短期內難以完全放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。兩種情況都不利于農民工進城生活。因此，在繼續向建立城鄉統一的戶口登記制度這一戶籍制度改革方向努力的同時，“十二五”時期農民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農民工進城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務。這可以大大降低農民工在城市定居的制度成本，從而提升其在城鎮定居的能力和意愿。目前依附于我國城鎮戶籍上的福利或公共服務包括就業扶持政策、教育（義務教育、職業教育補貼）、公共衛生服務、社會保障和住房保障。“促進農民工市民化”可以理解為通過制度創新和政策設計，糾正這些公共服務供給中的市場失靈和政府失靈，使農民工得以享有這些公共服務的過程。
二、“十二五”時期農民工市民化面臨的制約因素
（一）城市公共服務供給能力不足
改革開放后，擴大經濟產出規模在城市政府目標函數中的地位超過社會福利、公平等其他因素，因而城市政府在公共品的投資上偏向于能夠提高地區經濟能力生產性基礎設施，對于生活公共品提供等社會職能只是在進入新世紀后才得以不斷強化。加之城市社會保障、教育、衛生、住房保障等公共服務的資源配置依據城鎮戶籍人口規劃和提供，在對本市城鎮戶籍人口尚存在歷史欠賬的情況下，覆蓋大規模進城農村人口存在困難。這在農民工集中流入區，即東南沿海地區的新興城市中更為突出。
（二）城市公共服務供給意愿不足
我國目前基本公共服務的統籌層次較低，以地方為主的基本公共服務供給模式，強化了滿足公民權利的公共服務供給區域化和地方化格局。而教育、就業扶持和公共衛生等公共品具有外部性，流入城市無意為其他地區“做嫁衣”，在供給能力有限的情況下更是如此。城市政府為農民工提供公共服務的意愿往往因隸屬關系的遠近而遞減，即首先解決本市農村進入城區務工人員，其次是本省的農民工，外省農民工排在最后。
（三）未形成農民工市民化投入的政府間分擔機制
國家對農民工問題高度重視，但從目前看，中央和地方的分擔機制尚未形成，實際的投入責任大多落在了地方（公共服務方面）、企業和個人（社會保障方面）肩上。
（四）農村土地資本化對農民工市民化的支持有待加強
日本及我國臺灣地區之所以能夠實現“體面的城市化”，重要原因之一在于農村土地資本化為農村人口城市化提供了支持。這類國家或地區或者是農民自己通過農村土地和住宅的變現，或者是政府將土地增值收益建設經濟適用住房，從而基本解決了進城農民的居住問題，使得經濟發展所帶來的土地增值收益成為農民進入城市的重要資本。我國在如何借鑒這些有益經驗，探索適合我國國情的農村建設用地資本化，特別是將資本化的收益切實用于提高對農民工的公共服務水平，支持農民工入城定居等方面還需加強。
（五）城市管理機制與社會結構變化不相適應
大量農民工及其家屬進入城市生活，使得城市利益主體更加多元化和多層化，如何形成包括農民工在內的不同階層居民利益保障機制，成為我國城市發展中具有挑戰性的現實命題。特別是作為外來者的農民工，如果長期缺乏制度性參與的利益保障機制，非制度化參與方式（抵制性參與、過激參與乃至暴力參與等）就在所難免，這勢必對城市社會安定帶來威脅。
三、“十二五”時期農民工市民化的思路
（一）因群分類地將公共服務延伸于農民工
根據農民工進入城市就業時間長短以及工作穩定性的高低，大體可以將農民工劃分為進城時間不長，以及進城較長且就業穩定者兩大群體。城市居民所享有的公共服務雖然在規模不同的城市水平會不盡相同，但可分為公共品和準公共品兩類，公共衛生和計劃生育、子女義務教育、就業扶持等公共品性質更加突出；而社會保障和住房保障等具有準公共品性質。將農民工的兩大群體與城市居民公共服務兩大類相對應，則公共衛生和計劃生育、子女義務教育和就業扶持應降低所覆蓋農民工的條件要求，盡量實現對于兩大群體的全覆蓋。社會保障中的養老保險和醫療保險與用人單位建立勞動關系的農民工應該可以得到，且主要由企業和個人承擔，政府支出壓力并不大，而社會保障中的最低生活保障以及住房保障，則需要將農民工在城市就業年限較長、工作穩定性較高等作為是否覆蓋的條件。
（二）利用過渡性制度安排提高公共服務覆蓋水平
實施了40余年的城鄉分割的戶籍制度，使我國城鄉之間的發展差距不僅表現于收入之間，也表現為公共服務方面，即在城鄉之間在社會發展水平上形成了巨大鴻溝。在加強城市公共服務能力，努力把城市公共服務體系延伸到農民工，使其享受到城市原居民服務的同時，“十二五”時期也需要根據城市公共服務能力，強調公共服務提供的“可承受性”，需要根據農民工收入低、流動性強等特點，提高公共服務的“可得性”，或者說是先彌補制度的缺失，然后逐漸縮小“新”“老”市民之間的差距。由此，一些過渡性制度安排就成為特定發展階段下的“次優”選擇，如針對農民工的簡易住房建設等。
（三）對跨省流動農民工在就業地市民化給予關注
從“十一五”時期的情況看，外出務工農民51％為跨省流動，跨省流動主要方向是東部地區。根據2009年的數據，假設跨省流動者與全部外出務工者流向東部地區的比例相同，則約1／3外出務工者，即約有4500萬流向東部地區。“十二五”時期，隨著中西部地區工業化步伐可能會因此加快，吸納本地區農民工的能力會有所增強。但東部地區二、三產業的就業彈性高于中西部地區，即使東部地區產業升級戰略取得成效，由于生產性服務業仍將進一步帶動生活性服務業的發展，服務業相對較高的就業彈性使得“十二五”時期跨省流動且向東部地區流動的農民工規模可能不會明顯下降。
四、“十二五”時期促進農民工市民化的制度創新
（一）加大中央政府對于跨省流動農民工在就業地市民化的支持力度
近年來中央政府不斷加大財政投入力度以支持地方政府改善農民工的待遇，如中央財政2009年下撥了進城務工農民隨遷子女接受義務教育獎勵資金20億元，專項用于接收農民工子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件，東南沿海農民工流入較多的省區成為主要補助地區。“十二五”時期，可以以此為基礎形成中央加大對于跨省遷移農民工集中地區穩定、長效的財政轉移支付制度。手段可以是中央對地方政府加大在解決農民工公共服務方面的專項轉移支付力度。重點是加強公共衛生和計劃生育、子女義務教育、就業扶持以及住房保障對于勞動力流入地區的補助。原因在于前三項為公共品性質突出，目前以新生代為主體的農民工，對生殖健康和計劃生育服務以及就業扶持壓力增大，而且新生代農民工的年齡結構預示著將有相當規模隨遷子女在“十二五”期間進入義務教育階段，對于義務教育的需求也相應較大；保障性住房建設成本較高，地方政府支出壓力較大。社會保障領域在我國屬于準公共服務領域，且從目前看大量年輕農民工在工作城市參保，實際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻，因此社會保障領域可以不在中央補助范圍。具體方式可有幾種選擇：一是按所產生經費的一定比例進行補助。根據流入地解決非本省農民工子女進入公辦學校免費接受義務教育人數、享受住房保障制度的人數進行獎勵性補助。中央補助數額可按服務跨省農民工所產生經費的1／4——1／3進行補助；二是按每個服務人數或提供服務水平進行固定數額補助，如可按農民工保障性住房建設單位面積成本進行補助；三是區分領域，按提供公共服務的某項類別進行補助，如在農民工子女義務教育方面，專項對地方教育的公用經費進行補助。
（二）促進農村建設用地制度創新
一是探索跨省的城市建設用地與非本省外來人口增加掛鉤辦法。二是探索農村宅基地資本化模式。按照國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對宅基地使用權登記發證，在此基礎上，鼓勵一些地方繼續采取出讓、作價出資、作價入股、抵押和置換等方式，進行農村宅基地資本化的探索，并及時總結經驗供其他地區借鑒參考，以提高農民工進城定居的經濟能力。
（三）加強城市治理
我國的城市治理模式可進行多方面的探索：一是可考慮降低農民工參加選舉的限制。根據有關規定，凡在城市居住一年以上、戶口不在本市的農民工，取得戶口所在地證明后，可在居住社區進行選民登記，依法參與選舉活動。從一些城市的實踐看，可以降低農民工參加務工地選舉的年限時間，以調動其參與選舉的積極性。對于被選舉權仍可加以一定的務工或居住年限的限制。二是構建以社區為依托的農民工服務和管理平臺，提高公共服務的針對性和覆蓋率。三是促進農民工的自助管理。包括允許農民工成立公開的自助性組織，如維權組織、信息中介組織或法律服務組織等，政府加強對其的監管和引導，使其成為政府加強治安、消防、計生、環保管理的有效渠道。四是參照工資集體協商機制，對于事關農民工在城市生活的重大問題，建立政府與農民工的對話、溝通與協商機制。(申兵)
（作者單位：國家發改委國土開發與地區經濟研究所）
