2013：積極財(cái)政政策“路線圖”(學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神)
●2013年的積極財(cái)政政策應(yīng)滿足逆周期調(diào)節(jié)和推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重需要，同時(shí)鎖定穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價(jià)和防風(fēng)險(xiǎn)等多重目標(biāo)。
●在雙重需要、多重目標(biāo)的牽制下，結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)于積極財(cái)政政策的作用將愈加凸顯，是影響此輪宏觀調(diào)控效果的主要因素。
●“營(yíng)改增”是結(jié)構(gòu)性減稅的主要內(nèi)容，應(yīng)加快擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，同時(shí)相應(yīng)調(diào)低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，使平均稅負(fù)水平實(shí)質(zhì)性下降。
在全面評(píng)估國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，2012年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出了繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策的決定。這樣，我國(guó)已經(jīng)連續(xù)實(shí)施兩年的“積極加穩(wěn)健”宏觀經(jīng)濟(jì)政策搭配格局延續(xù)至第三個(gè)年頭。不過(guò)，考察以往宏觀經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)行的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)實(shí)施不等于全面復(fù)制。相同的宏觀經(jīng)濟(jì)政策搭配可能包含不同的實(shí)際內(nèi)容，甚至包含顯著的調(diào)整或變化。深刻認(rèn)識(shí)、正確把握這些調(diào)整和變化，對(duì)于理解中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神、做好2013年的經(jīng)濟(jì)工作十分重要。
積極財(cái)政政策須滿足雙重需要、鎖定多重目標(biāo)
從2008年算起，圍繞國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)、蔓延和演變，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策搭配格局大致可以分為兩個(gè)階段：積極財(cái)政政策加適度寬松貨幣政策，積極財(cái)政政策加穩(wěn)健貨幣政策。這兩種搭配，總的傾向都是擴(kuò)張，只是擴(kuò)張的力度和結(jié)構(gòu)有所不同。
在連續(xù)實(shí)施5年的擴(kuò)張性操作之后，相對(duì)于以往，2013年的財(cái)政擴(kuò)張性操作至少有三點(diǎn)不同：其一，在邊際效應(yīng)遞減規(guī)律的作用下，擴(kuò)張性操作的效果有所下降。即使再采用類似2008年那樣的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張措施，其擴(kuò)張作用也不會(huì)達(dá)到當(dāng)年的程度。其二，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策自身規(guī)律的作用下，粗放型擴(kuò)張對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)整的負(fù)作用有所顯現(xiàn)。較之危機(jī)前，我們今天面臨的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力更大、任務(wù)更重，也更加緊迫。其三，隨著全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)震蕩和我國(guó)經(jīng)濟(jì)不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題突出，越來(lái)越多的人意識(shí)到，真正意義上的復(fù)蘇不可能在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)；要使經(jīng)濟(jì)走上持續(xù)健康發(fā)展的軌道，必須加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。
這意味著，我們不能簡(jiǎn)單采用類似2008年那樣的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張措施，更不能以犧牲調(diào)結(jié)構(gòu)為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而必須以實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。為此，積極財(cái)政政策必須滿足逆周期調(diào)節(jié)和推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重需要，同時(shí)鎖定穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價(jià)和防風(fēng)險(xiǎn)等多重目標(biāo)。
積極財(cái)政政策的三個(gè)支點(diǎn)：增赤、減稅、擴(kuò)支
作為一種擴(kuò)張性的宏觀調(diào)控操作，積極財(cái)政政策的實(shí)際內(nèi)容必然要落實(shí)于增加赤字、減少稅收和擴(kuò)大支出三個(gè)方面。
增加赤字之所以必要，是因?yàn)樨?cái)政赤字的規(guī)模及其邊際效應(yīng)直接決定財(cái)政擴(kuò)張力度的大小。實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張，2013年的財(cái)政赤字就要在2012年的基礎(chǔ)上有所增加。把通過(guò)舉借國(guó)債和動(dòng)用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)的財(cái)政赤字(分別為8000億元和2700億元)合并計(jì)算，2012年財(cái)政預(yù)算赤字的總規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元。考慮到2013年的經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張以及其他方面的需要，可以預(yù)期，2013年財(cái)政預(yù)算赤字的增加額當(dāng)以數(shù)千億元計(jì)。
再看減稅和增支。一筆特定數(shù)額的財(cái)政赤字可以支撐減稅，也可以支撐擴(kuò)支，還可以同時(shí)支撐減稅和擴(kuò)支。這取決于對(duì)積極財(cái)政政策擴(kuò)張力度的把握。鑒于稅收和支出的乘數(shù)差異，一般而言，擴(kuò)大支出較之減少稅收具有更大、更直接的擴(kuò)張性效應(yīng)。然而，考慮到兼顧雙重需要、鎖定多重目標(biāo)的當(dāng)下宏觀經(jīng)濟(jì)政策格局并權(quán)衡各方面利弊得失，則可以判斷，2013年的積極財(cái)政政策應(yīng)以實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅為重心。
以結(jié)構(gòu)性減稅而非以擴(kuò)大政府支出為重心，是因?yàn)闇p稅主要通過(guò)民間可支配收入的增加而非政府直接投資的增加實(shí)施經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。這樣做，一方面有助于實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)；另一方面有助于將更多的投資決策權(quán)交給市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，避免粗放型擴(kuò)張，更好地發(fā)揮積極財(cái)政政策對(duì)于推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。正是出于這種考慮，在2012年特別是2012年下半年，結(jié)構(gòu)性減稅已成為積極財(cái)政政策的主要載體。進(jìn)入2013年，在雙重需要、多重目標(biāo)的牽制下，結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)于財(cái)政擴(kuò)張的作用將愈加凸顯，甚至可能成為影響此輪宏觀調(diào)控效果的主要因素。這就意味著，2013年的財(cái)政預(yù)算赤字至少要有一半以上甚至更多的份額用于支撐結(jié)構(gòu)性減稅。
擴(kuò)大政府支出，對(duì)于實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張無(wú)疑也是必要的。在以往的宏觀經(jīng)濟(jì)政策格局中，擴(kuò)大政府支出的操作曾作為主要載體而立下汗馬功勞。也正是憑借以擴(kuò)大政府支出為主要載體的操作，我們才得以在國(guó)際金融危機(jī)蔓延的形勢(shì)下率先走上回升向好軌道。但是，鑒于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重要變化，鑒于宏觀經(jīng)濟(jì)政策格局已經(jīng)作出重大調(diào)整，特別是兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的需要已經(jīng)日趨凸顯，2013年的擴(kuò)大政府支出操作將不能不有所節(jié)制。各級(jí)政府不僅要厲行節(jié)約，嚴(yán)格控制一般支出，把錢用在刀刃上，而且對(duì)即便是必須增加的公共投資支出，也要在鼓勵(lì)并引導(dǎo)好民間投資的同時(shí)，更多地投向打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、惠民生又不會(huì)造成重復(fù)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這就意味著，在2013年的財(cái)政預(yù)算赤字中，用于支撐擴(kuò)大政府支出的部分應(yīng)少于往年，起碼要少于用之于支撐結(jié)構(gòu)性減稅的數(shù)額。
積極財(cái)政政策的主戰(zhàn)場(chǎng)：“營(yíng)改增”
作為積極財(cái)政政策的主要載體，有關(guān)結(jié)構(gòu)性減稅的推進(jìn)路線和具體安排在2013年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策格局中備受關(guān)注。
推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，可以有多種選擇。比如，現(xiàn)行稅制體系中的18種稅似乎都可以作為減稅的對(duì)象，統(tǒng)統(tǒng)砍上一刀。但是，將現(xiàn)行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規(guī)劃相對(duì)接就會(huì)發(fā)現(xiàn)，減間接稅而非直接稅，減收入所占份額較大的主要間接稅，應(yīng)該是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的重點(diǎn)。因此，2012年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在論及結(jié)構(gòu)性減稅時(shí)提出，“要結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。”
進(jìn)一步說(shuō)，在現(xiàn)行稅制體系中，收入所占份額較大、可稱為主要間接稅的，分別是增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅。2011年，這3個(gè)稅種占全部稅收收入的份額分別為41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值稅最適宜作為結(jié)構(gòu)性減稅的主要對(duì)象。其一，根據(jù)“十二五”稅制改革規(guī)劃，營(yíng)業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，營(yíng)業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”。其二，消費(fèi)稅的基本征稅對(duì)象是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品。消費(fèi)稅的任何減少，都牽涉到國(guó)家的收入分配政策和節(jié)能減排政策，歷來(lái)難以達(dá)成共識(shí)，不能不格外謹(jǐn)慎。其三，增值稅塊頭兒最大，系當(dāng)前我國(guó)第一大稅種。它的任何變動(dòng)，哪怕是輕微的變動(dòng)，都會(huì)顯著影響稅收收入全局，其減稅效應(yīng)可能最大。故而，以減少增值稅為主，顯然是實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的正確選擇。
目前正在上海等地試行的“營(yíng)改增”方案，本身就是一項(xiàng)涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，為削減增值稅稅負(fù)搭建了一個(gè)很好的平臺(tái)。其一，隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，因營(yíng)業(yè)稅無(wú)抵扣而導(dǎo)致的重復(fù)征稅現(xiàn)象，將會(huì)通過(guò)相關(guān)行業(yè)納入增值稅覆蓋范圍而趨于減少，從而使其稅負(fù)水平得以減輕。其二，隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，因增值稅轉(zhuǎn)型改革而帶來(lái)的兩稅稅負(fù)失衡矛盾(隨著增值稅稅負(fù)下降，營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)相對(duì)上升)，將會(huì)通過(guò)相關(guān)行業(yè)納入增值稅覆蓋范圍而趨于緩解，從而使相關(guān)行業(yè)的稅負(fù)水平減輕。其三，隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅并新增兩檔較低稅率，增值稅的平均稅率水平以及整體稅負(fù)水平將趨于下降。
上海一年來(lái)的“營(yíng)改增”試點(diǎn)情況表明，它所帶來(lái)的減稅效應(yīng)大大超過(guò)預(yù)期水平。鑒于“營(yíng)改增”的試點(diǎn)范圍已經(jīng)擴(kuò)大至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、浙江、湖北等多個(gè)省市，更鑒于“營(yíng)改增”最終不僅要推廣至全國(guó)所有地區(qū)，而且要覆蓋所有服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，即使保守估算，它所帶來(lái)的減稅規(guī)模也將達(dá)到數(shù)千億元。
積極財(cái)政政策以結(jié)構(gòu)性減稅為主要載體并以增值稅為主要減稅對(duì)象，其基本操作路徑可以有兩種選擇：第一，加快擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍。“營(yíng)改增”試點(diǎn)的地區(qū)范圍越大、涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域越多，結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模效應(yīng)也就越大。第二，在“擴(kuò)圍”的同時(shí)，相應(yīng)調(diào)低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率。將原來(lái)基于制造業(yè)運(yùn)行特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的增值稅稅制覆蓋至服務(wù)業(yè)，一方面應(yīng)考慮服務(wù)業(yè)的運(yùn)行特點(diǎn)并作適應(yīng)性調(diào)整，另一方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮制造業(yè)和服務(wù)業(yè)稅制問(wèn)題，確定一致的制度安排。兼容兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的需要并著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在“擴(kuò)圍”的同時(shí)還須酌情著手“降率”——從整體上降低增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率，使平均稅負(fù)水平實(shí)質(zhì)性下降。
